对于城市发展模式转型，人口流入地区和流出地区有着本质差别。
人口流入地区因为有优质资源的支撑，地处好的区位条件，产业聚集形成了规模效应，税收来源有相对可靠的保证，而且因为住房需求较大而普遍存在房价上涨空间，所以对于转型的要求并不十分迫切。
而对于人口流出地区，房地产供给局部过热，已经不足以支撑未来基础设施建设和公共服务水平的提高，甚至难以对招商引资项目给与更高的补偿。因此在中央提出严格的房地产调控措施之后，一些城市已经出现了严重的债务危机和财政开支困难的现象。如果不及时调整城市发展思路，继续依赖于房地产开发，无法避免陷入恶性循环，甚至使得城市发展停滞。
对于这两类城市来说，虽然后者面临着严重的危机和挑战，并不等于前者就可以高枕无忧。原因在于，当任何一个城市在发展到一定程度和规模之后，都会遇到发展成本升高的问题。房价上涨只是一种表象，房价可能会直接影响到城市消费价格。
中国与其他国家还存在着更为突出的体制性差异，因此发展成本过高意味着财政支出也会大大提高，使得城市政府排斥新增人口，以避免增加财政负担。正因为这个原因，中国普遍存在高等级城市和人口流入城市对外来人口及农业转移人口公共服务排斥的现象。如果持续下去，当产业难以进入，发展的活力受到抑制，必定也会出现发展停滞。
城市面临增长压力和财政困境
从世界各国的城市发展规律可以看出，城市达到一定规模之后，发展成本的提高是不可避免的趋势。而在城市的各项成本增加后，其实市场可以自动对产业和人口进行选择。
具体来说，需要高密度人口规模支撑的产业和附加价较高的产业，以及各种服务业，仍然会继续留在城市中心发展。因为这些产业可以通过规模化的要素聚集来对冲高成本。例如各种金融企业一定会选择留在中心城区，因此这里有高密度和高素质的人口，足以产生信息的规模化效应，这是金融机构赖以生存的空间和条件。同时，围绕着金融等各种依靠高密度空间支撑的产业，同时也需要高水平的服务。因此，在城市中心区形成商业和服务圈，实际上正是城市规模效应的体现。
城市成本的增加也与优质资源的配置有着直接关系。在任何一个国家，当某个城市的优质资源超过其他城市时，这个城市的成本也就会增加。当然这种成本的提升也与长期持续的产业进入，或者是基础设施和公共服务设施的投入有直接的关系。当一个城市在利用市场优势或者行政优势可以获得更多投入时，城市成本的增加将会是必然趋势。而这种成本的增加也会带来地产价格、租金价格，以及服务价格和劳动力价格的上涨。
但是，成本的提高并不妨碍更多的精英人群进入这些城市，因为高水平的产业也有高工资的支撑，人才不断向这些城市流入，可能会通过创新提升城市的竞争能力。这样，城市就可以利用优质资源集中所带来的规模效益和高附加值产业的聚集，形成长期持续的收益。
但是在中国，城市成本的提升只在部分地区是由于产业进入、巨量的投入，以及人口的高密度和优质资源的集中。绝大部分城市成本的提升是因为它们依靠行政等级的优势，把有限的资源集中到高等级城市，并通过房地产的快速开发，弥补产业进入成本，从而获得城市发展的机会。
当房地产快速发展推动城市财政收入大幅度增长后，短期内的巨大投资虽然改变了城市的形象、基础设施和公共服务水平，但是也推高了城市成本。主要表现在房价的上涨、店铺租金的增加、土地出让价格的大幅度提高、城市对一些人口和所谓的低端产业形成排斥。
当经济增长速度放缓，城市对于房地产的依赖受到中央宏观调控政策的强约束时，显然直接影响到对产业进入的补偿，导致竞争的优势不再。而城市基础设施和公共服务设施的预期投入也会受到严重的影响。城市也将面对未来的增长压力和财政困境。以往是通过行政调配而得到的资源供给保障，才得以维持城市快速发展。但是在成本上升，财政等资源无法确保持续性增长的情况下，城市发展则面临着严峻的挑战。因此对于这些城市政府来说，如何缓解当前的增长困境和财政压力，确实需要采取有效的措施化解当前的危机。
如何降低城市发展成本
我们曾经接触过的大部分城市政府，在考虑城市增长的时候，都习惯于两种思维模式：一种是想继续通过传统的发展方式，集中资源确保城市发展的可持续；另一种则是试图向上级政府要政策，诸如放松房地产调控，或者是给与更多的土地指标，以及争取金融和财政的支持。但是面对如此众多的城市，中央政府和有关部门没有足够的能力为这些城市的债务买单，只有通过制定相对灵活的政策，鼓励城市政府自行解套，维持可持续发展的动力机制。这些政策包括在少部分城市批准设立各类自贸区，以及有关部门提出的对城镇发展项目的支持等等。
但需要看到的是，无论什么样的政策支持，落实到城市政府这个层面，大多会变成对传统模式的复制。甚至有的城市还会参照发达城市和超大规模城市的发展模式，不顾自己面临的实际阶段，提出更为脱离现实的概念性要求。这种做法，不但无法缓解城市的债务危机，也无法降低城市发展成本，反而会放大城市的危机。
其实，提出降低城市发展成本，并不是要求所有城市都要降低发展水平。而是根据城市产业和人口的发展规律，基于人口众多的国情，通过城市辖区空间的再配置，实现产业和人口的空间重组。也就是说，通过在不同规模的城镇中，寻找低成本的发展空间，确保不同收入水平的人口拥有相应的就业和居住空间，不同类型的产业可以在新的发展空间内去寻求机会。而在这些城镇的产业和人口，仍然可以为中心城市服务，并承担着疏解中心城市主城区的功能。
根据发达国家经验，城市发展到一定规模之后，会形成产业的空间置换。最早的置换是服务业对于工业的替代。所以在发达国家服务业占比已经是工业的两三倍以上。工业可以从城市的中心向外迁出，进而从城市的近郊迁往远郊区。
所以我们看到，欧美日等国家的大规模工业企业，基本都是远离城市，寻找与自己成本和发展区位相适应的空间。这些企业并没有按照所谓的新加坡模式去走园区发展路径，因为这还要解决产业集中发展成本的补偿问题。可以看到，中国的园区模式最终也还是需要通过房地产来集中补偿产业进入成本。
在国际上，所谓的产业自行选择发展空间，就是企业自己选择合适的区位之后，与私有土地所有者进行谈判，双方签订合同来落实企业的落地空间，而不需要政府的过度干预。
其实对于中国来说，发展空间比比皆是。只是城市政府习惯于传统的发展模式，喜欢集中的园区和集中的产业，以便于“集中管理”。而且政府可以借助园区模式，集中低价拿地，并集中给房地产公司供地，集中进行补偿。看似可以压低成本，但是根子上还是要通过房地产开发提高的土地出让金收益进行补偿。而这些园区所在地，一旦形成了房地产开发模式，原来的低成本城市发展空间自然也就没有成长的基础，园区逐渐变成了一种新城，成本依然居高不下，又回归到传统城市发展模式的老路。
降低城市发展成本，可能需要更新思路，同时大胆地探索。可以考虑利用中心城市周边的小城市、小城镇和村庄，在规划的许可下，寻找新的低成本发展空间。毕竟中国在农村有大量的闲置用地。农村常住人口减少了2亿多，但是集体建设用地还在增加，显然这与提高城市化发展质量的要求背道而驰。
相对于中心城市，其周边无数个小城镇和小城市，由于发展水平相对滞后，无论是地价还是房价，以及公共服务设施的配套，都与中心城市存在明显差别。中国有着10亿居住在城乡的中等以下收入和低收入人口，他们对于就业和居住以及公共服务水准的要求与中心城市有着本质的区别。在已经提出的城市群和都市圈的概念中，其实更深层次的含义是利用“圈”和“群”来分解中心城市的产业和人口，平衡城市发展成本，形成更为合理的资源和要素的分配。也正是在这些“圈”内的小城市和小城镇，可以为新的人口和产业进入，提供更低成本的发展空间。
一般来说我们看一个超大城市或特大城市，房价从中心城区向外延，呈递减趋势。日本的城市开发部门曾经提出，作为一个千万级人口的城市，距离城市中心30公里的地方，房价可以是主城区的十分之一。就中国而言，产业从中心主城区向外迁移，根据高速公路和城轨的通勤半径，给中心城区配套的产业落地在50公里半径范围之内，就可以确保城区家庭、企业以及建筑的维修在两小时至半天内完成。当然，这主城区扩展半径的大小还要取决于中心城区的人口。按照500万人口、100万人口等不同规模，延伸的半径也可以逐步缩小，例如15公里或者是10公里，甚至更小。
利用城市管辖区空间可扩展的范畴降低发展成本，可以充分发挥小城市和小城镇的作用，同时可以在这些城市利用集体建设闲置用地，让更多的企业可以与集体土地所有者进行谈判，建立新的空间落地模式。企业可以通过与集体经济组织的谈判，以合作的方式或者是分期出让的方式，把一次性缴纳土地出让金和使用全域土地，变成逐年分担土地成本和使用局部土地，可以大大减轻企业的压力。而政府也可以减轻基础设施建设压力，让农村集体经济组织承担一部分基础设施建设，而且政府并不需要继续对农民给予补偿。即使是国有土地的利用，小城市和小城镇的土地出让成本也会大大降低。这样一来，就如同发达国家一样，企业可以在自己的发展空间内实行自我管理，并不需要产业园区所提供的集中式管理，也就不再需要产业园区经营者发展房地产来弥补园区管理成本。
利用中心城市周边的小城市和小城镇，去形成新的产业引进和落地模式，可以说是对当年乡镇企业发展模式的一种体制复归。但与其不同的是，因为现在的监管能力和手段已经不同于以往，在降低体制和经济成本的同时，可以更有效地对企业的安全生产和环境问题进行监督。
在这些小城市和小城镇，也可以不必去考虑建设更高水准的公共服务设施和基础设施。而是使基础设施和公共服务与人口和产业水平相适应，在这里不需要高大上，而需要尊重现实。并且在这里可以实现外来人口和农业转移人口的市民化过程，并率先推进难以在中心城区实施的户籍管理制度改革。
总而言之，降低城市发展成本，并不是说要人为降低城市主城区的发展成本，而是根据产业和人口的空间分化规律，充分利用“圈”来分解产业和人口，并降低企业进入成本和人口居住成本，同时可以大大减少城市政府的压力。城市政府仍可以得到企业的税收和地产的收入，还会因为“圈”的疏解，大大缓解城市中心区的压力，而形成更为合理的要素和资源的空间配置格局。
在这个过程中，城市政府要做的是如何通过轨道交通连接周边的各个小城市，减少通勤半径和通勤时间。同时要下放管理权限，鼓励要素、资源以及人口，按照市场的规律来选择未来的发展空间。需要引起注意的是，作为城市的管理者，应该允许存在较低成本的产业发展空间，同时让中低收入人口，包括外来的农业转移人口，在小城市和小城镇通过一定的时间完成市民化的转变，而不要提出过高的要求，导致人为抬高体制成本而形成新的排斥。毕竟我们在未来的中长期发展规划中，更要体现以人为本，具体体现为通过何种方式增加就业，如何实现国土空间布局的优化。重视都市“圈”的作用，可能会更好地配置产业、人口和要素，而实现资源的合理布局。
（作者为独立经济学家，本文根据作者在中国城市规划协会年会上主旨发言思路整理，此次刊发的为第五部分）
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