司法改革:一鼓作气冲刺到底

《财经》杂志   蒋惠岭 同济大学法学院院长     

2020年1期 2020年11月16日出版  

本文6518字,约9分钟

一场系统性、整体性的司法改革由点向面、由易向难推进,改革几乎触及到了司法制度的所有“痛点”,搭建起了司法的“四梁八柱”

最高人民法院外景。图/ 视觉中国

 

将司法改革进行到底,这是新时代法律人的最强音。

2013年以来,司法改革在全面深化改革中便属于“重中之重”。过去七年以来,一场系统性、整体性的司法改革由点向面、由易向难推进,改革几乎触及到了司法制度的所有“痛点”,搭建起了司法的“四梁八柱”,还启动了“综合配套”改革。

对于司法改革来说,新的司法理论正在形成,重大司法方案频频出台,多项改革措施陆续落地,司法改革呈现出前所未有的广度和深度。

但另一方面,人们在现实中的获得感与司法改革的努力似乎有些不太匹配,好像“另一只靴子”一直没有落地,对公正司法梦想成真心里不够踏实,似乎还处在司法领域发生历史性变化的“时滞”中。甚至有人认为,最近两年司法改革的热度发生了明显变化,改革进入了“停滞期”。

但实际上,中央这两年对于司法改革抓得仍然是很紧的。2019年1月,中央全面深化改革委员会审议通过《关于政法领域全面深化改革的实施意见》,将司法改革进一步扩大到了整个政法领域的改革,全面部署改革任务;2020年初,中共中央办公厅印发了《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》,对于司法责任制以及相关的配套改革作了部署。随后,最高人民法院等陆续制定了本系统的司法责任制综合配套改革方案,具体改革措施也接连不断出台。

司法系统普遍认为,过去几年司法改革取得的成绩有目共睹,但今后一个阶段的司法改革任务依然十分繁重。

对于改革者而言,在当下的几年里,在法治中国建设的复杂局势中,司法责任制改革仍要发挥承前启后的过渡作用。对于今后的司改之路该如何走,需要有完整和长远的谋划。

“开弓没有回头箭”,司法改革应一鼓作气走下去,一直冲刺到改革的终点。

 

司法责任制改革成为重心

司法责任制改革在整个司法改革中的地位是中央所确定的。

从2013年起,司法责任制改革便被称为改革的“牛鼻子”。2017年召开的中共十九大要求“全面落实司法责任制”;2019年10月召开的党的十九届四中全会重申,要“深化司法体制综合配套改革,完善审判制度、检察制度,全面落实司法责任制,完善律师制度,加强对司法活动的监督,确保司法公正高效权威,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”;2020年3月,中央发布了《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》。

可见,司法责任制改革是中央司改的部署,当然应成为当前司法改革工作的重心。

另外,修改后的《人民法院组织法》第八条规定,“人民法院实行司法责任制,建立健全权责统一的司法权力运行机制。”这更使落实司法责任制成为了一项法定职责。

除了来自中央的权威部署,以下五点进一步揭示了重视司法责任制改革的理由。

第一,司法责任制是司法制度中最能体现政治效果的一项制度。在中国,“人民群众的满意度”是检验改革是否成功的尺度,而司法公正与司法公信是司法改革的基本目标。司法责任制的实施,一方面追求司法公正和司法公信的效果,直接影响着人民群众的体验;另一方面也直接影响着司法工作主体(法官、检察官以及其他司法工作人员)的体验,决定着实现司法公正的前提。因此,从某种程度上讲,司法责任制可以作为司法公正的最终自检器。

第二,司法责任制承担着实现独立审判宪法原则的重任。审判独立是世界各国法治通例,是国际社会普通接受的法治原则。尽管各国审判机关对外独立的范围、方式、程度以及接受外部监督的模式各有不同,但审判机关内部独立的标准几乎没有差别。

第三,司法责任制成就了审判权力“独立”与“问责”的完整闭环。独立与问责,是公正司法的两个基本保障,二者缺一不可。

司法责任制要解决的第一个问题是实现法官或审判组织在裁判中的独立,即“让审理者裁判”。与此同时,对于获得了独立审判案件权力的法官必须有相应的约束,并让其承担因违法裁判而引起的责任,即“由裁判者负责”。如果只有独立而没有问责,则会造成恣意妄为、司法专横;如果只有问责而缺乏独立,则会导致趋炎附势、司法不公。

第四,司法责任制可以正确界定法官在职业群体中的相互关系。不论是从内部独立的要求,还是从法官职业群体的要求看,法官相互之间的关系可以比作是司法制度的“基因”。依照法律和程序独立行使审判权的法官,首先面对的便是与其一起行使审判权的同事们。法官们行使的审判权看似因所处审级不同、任职资历不同而有高低之分,但实则不然。因为审判权的范围可以有大小之分,但其属性应当是完全一致的,那就是依法独立作出判断。不同法院、不同法官可以根据职责分工而有管辖权的不同分配,但不应当有裁判权的大小之分。只要属于法官的管辖权范围内的审判权,则应当具备审判权完整的属性。

第五,司法责任制的推进难度相对较小。司法责任制改革主要是科学配置行使审判权的组织、人员之间的职责权限,所以它可能是对“综合配套”需求最弱的一个改革项目了。在司法责任制改革中,绝大部分内容都可以由法院一家来决定,权力配置也主要是在处理院长、庭长、审委会、审判庭、审判组织、审判团队、普通法官、辅助人员、行政人员之间的关系,基本上不需要外界介入,依靠法院内部的决策机制便可以设定改革方案。

 

七年司改之变

七年以来的司法改革备受各界关注,纵观改革的全部进程,特别是结合近两三年改革来看,其变化与成果有目共睹。

自2013年之后的五年间,中央深改组通过了40多个关于司法改革的文件,力度之大、措施之多、节奏之快,前所未有。司法改革是当时关于法治建设的媒体报道的热点,也是最高人民法院、最高人民检察院工作报告中的亮点。

而今天,随着社会主义现代化强国建设蓝图的徐徐展开,党和国家的中心工作有所调整,司法改革成为一种常规性的安排。司法改革由轰轰烈烈转向平稳推进。

在司法改革平稳推进的过程中,随着司法制度“四梁八柱”基本形成和综合配套改革的启动,司法改革的内涵也在发生变化,已逐步转向政法改革。司法工作的叫法是按照政内分工确立的,属于法治过程中的一个环节,其专业性、职业性、判断性比较强。但从党的领导内部分工来看,政法领域涉及的范围更广,管理属性更强,相关工作量和改革措施也更多。2019年中央发布《关于政法领域改革的实施意见》便是涉及内容广泛、改革任务繁重的一个综合性文件。

上述“四梁八柱”,通常是指导那些涉及司法体制、司法机关自身无法独立完成的改革内容,如法院组织改革、诉讼程序改革、法官制度改革等。学术界对司法改革曾有“机制完善有余、体制改革不足”的批评,而这在2013年以来的改革中发生了完全转变。当然,体制改革措施是否完全落地的问题还可以再做探讨。这些“外部改革”方案出台后,落实的难度非常之大,因此改革的重心逐步转向司法系统的内部改革,包括司法责任制改革、司法公开、智慧司法等。

2013年启动审判权力运行机制改革试点后的司法责任制改革中,一直以实现“让审理者裁判,由裁判者负责”为目标,做到还权合议庭、还权法官,完善内部独立保障机制,包括领导干部过问案件通报追责制度、裁判文书签发制改为签署制、将院长庭长编入合议庭、改革审判委员会制度等。但近两年来,司法责任制改革更侧重于监督管理机制的设计,以加强院长、庭长对普通法官、合议庭的监督管理。发生这一变化有多重原因,最主要的还是给予法官必要的制约,保证法律适用标准统一,提高办案质量,防止司法腐败现象发生。与此同时,也必须警惕有的地方采取违反司法规律的监管方式,导致“行政化”的回潮。

尽管前一个阶段的司法改革措施非常密集,但其中多数都是需要较长时间才能完成或见效的体制改革措施。而现在的司法改革安排多聚焦于当前一些迫切需要解决的问题,如案多人少、程序繁琐、法律适用不统一、违法审判等。从司法制度的构造来说,治标的措施与治本的措施需要结合起来,不可偏废,更不能只治标不治本。

中国的司法制度一直十分重视效率问题,改革措施包括司法调解、诉调对接、审限制度、繁简分流等。但是,由于受到独立性、职业化、程序正义等因素的影响,司法不公问题比较突出,司法公信力也不够高。因此,党的十八届三中、四中全会部署的司法改革措施基本上以促进司法公正、提高公信力为目标,相关的措施也侧重于实现司法公正。现在的司法改革依然追求司法公正,但也越来越多地强调效率问题。

 

一些不可忽视的因素

司法改革七年来取得的成就引人注目,但已经形成的“四梁八柱”亟须种种综合配套机制来辅佐。在这样一个特别的过渡时期,社会和司法界已经感受到了一些尴尬的困境。

虽然司法改革的“四梁八柱”已经形成,但依然不够硬朗,远不成熟和稳定,甚至由于条件的限制而在有些地方打了“折扣”。绝大部分基层法官检察官的省级统管代之以“委托管理”,财、物的省级统管因地方财政状况差异而遇到阻力,法官检察官管理制度的职业化模式难以全面落实……这些都无疑降低了司法体制的“支撑力”。

在此基础上,司法改革的成效形成过程中的“时滞”令人迷惑。在政治和法律领域,改革措施实施之后,可能需要一个时期之后才会看到效果。在这个“时滞”阶段,有些人会感到迷惑不解,从而影响信心,形成误判,甚至冒然改弦易辙,另走偏路。在这种情况下,更要坚定不移地坚持正确改革方向,遵循客观规律,做到有定力、有耐心,咬紧牙关走下去。

虽然司法改革给人民群众直接带来了一些实惠,如纠纷解决便捷度提升,法院工作作风改进,冤错案件得到纠正,但由于人民群众对正义的期待和对司法公正的预期已经到了比较高的水平,而司法改革措施目前产生效果的情况让人们形成了心理上的落差。从现有的几套法治指数评估指标来看,尚无权威的实证数据表明人民群众对司法的信任有明显提升。

此外,法院连续发生的负面事件也在损害司法改革的成果。在中国司法改革取得突破性进展、司法公信力有望提升的那段宝贵时光里,2015年的奚晓明贪腐事件、2018年底的王林清事件等问题的发生,严重损害司法形象,一次次将司法公信打回谷底,引发了人民群众对司法的失望情绪。

事实上,一些地方的法官对改革“红利”的期待落差也比较大。长期以来,现代司法理念的浸淫和追求,在法官心中植根已深。法官们在这一轮改革中虽然得到了等级、薪俸、“审理者裁判”、职业化管理等一些方面的红利,但法官们内心期待的职业感、尊荣感依然没有得到满足。或许有人会说法官的一些期待超出了现实,但司法人员对司法规律的尊重和追求是应当得到认可和鼓励的。

顶层设计的司法改革是一项全新的事业,改革蓝图在绘制过程中会遇到各种误解、质疑和障碍。例如,法院人财物脱离县市级管理会造成一系列后果,法官区别于普通公务员管理后如何衔接,省级统管后的工作量如何消解等,都需要相关部门具体解决。法官自身的趋利避害本性有时也会成为实现省级统管的阻碍。

 

一鼓作气冲刺到底

当前,中国司法制度的现状与理想的法治中国还有相当距离,需要我们开足马力,日夜兼程,完成司法改革大业,实现法治中国的梦想。公正高效权威的社会主义司法制度的顶层设计蓝图既已绘就,那就坚持“一张蓝图绘到底”。

第一,扭住司法责任制“牛鼻子”,全力推动其他三项基础性司法改革落地。进入“综合配套”改革阶段之后,原来推进的三项基础性改革(即法院检察院人财物省级统管、法院检察院人员分类管理、司法职业保障制度)已不常提起,但实际上这三项改革的落实情况并不乐观,很多地方只是象征性地迈了几步,而这三项改革都是评判司法公正的根本标准。

从涉及面来说,司法责任制改革更具有“自我加压”“刀刃向内”的作用,能让司法机关对自身的问题认识更加深刻、措施更加有力。但这项改革能否成功,最终还是取决于另外三项改革的彻底性。这三项改革不是司法责任制改革的“综合配套”,而是司法责任制的基础支撑。

第二,继续保持司法责任制的“独立与问责”主调,不可偏废。中国的司法改革并不是在万事俱备、条件齐全的前提下开始的,因此不可避免地会在某种程度上存在衔接不严、左右摇摆的情况。这也是在今后的司法改革中要警惕的现象。在进一步推进司法责任制改革的过程中,应当防止被一时出现的困难和障碍所迷惑,从而对前进的方向产生怀疑。要尽最大努力防止反应过激、矫枉过正的情况。要避免短视,放眼长远,坚定不移地按照中央提出的“让审理者裁判,由裁判者负责”的要求推进改革,还原“内部独立”的司法规律。问责(监督管理)机制设计也必须符合司法规律,不可简单地套用行政模式。

第三,抓住“人”这一关键因素,全力、尽早改革司法人才供给和养成机制,确保符合职业标准的人担任法官检察官。司法责任制改革高度重视司法工作的质量,也采取了包括加强监督管理在内的一系列措施提高司法水平。但相比之下,在法官的养成、入口、培养这三个“关口”上,有关方面并没有投入足够的力量,也缺乏有效的改革措施,即使是中央2015年提出的法官检察官“一年时间职前培训”的措施也还没有落实到位。试想,法官队伍的“门槛”标准不高,入门初期的培养机制落后,而把绝大部分精力放在后面的“补救”方面,建立严苛、复杂的监督管理机制,这很可能将司法责任制拖回低端的恶性循环怪圈之中。

第四,敢于付出必要的成本,追求司法改革的终极收益。人们在改革中期待红利,但也需要付出必要的成本,包括直接成本和间接成本。竭尽全力消肿止痛,付出的直接成本可能不大,但如果不付出必要的成本解决引起肿痛的根本原因,则可能会产生更大的损失。由于这种损失同时又是整个事业的无形成本,不易计算,也不易追责,所以经常被我们忽视。

司法改革中,我们一方面要努力降低可见成本、有形成本;另一方面,更要关注那些无形成本、远期成本。在司法责任制改革过程中,一定要保证监督管理符合司法规律,还要下功夫研究一些远期措施。例如,加大违法违纪惩处力度,将监管、纠错成本前移,稀释和分散本应由司法机关承受的成本,加大司法人才培养投入等。另外,要客观评估司法不公、司法公信不高这种现象的“间接成本”“无形成本”属性,不能简单认为只有物质资源的投入才是司法改革的。如果只是以头痛医头、脚痛医脚的方式来降低成本,则可能导致因小失大甚至本末倒置,偏离中央确定的建设公正高效权威的社会主义司法制度的远大目标。

因为改革永远在路上,或许不宜说司法改革有什么“终点”。但作为一种战略部署,我们完全可以把今后的15年乃至30年纳入第一次擂起战鼓、推动司改的进军节奏,为司改设立一个阶段性的“终点”。我们也可以把这30年比作是中国实现国家治理体系与治理能力现代化的冲刺阶段,而且当今复杂的世界形势告诉我们,这并不是一场没有对手、自定终点的冲刺。而对于改革者来说,我们最需要的就是:一鼓作气,冲刺到底,不给“再而衰、三而竭”任何机会。

编辑:鲁伟

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