于立:数字经济时代需加强行业监管和市场监管协同,反垄断措施力度得当将促进数字经济的发展

作者 | 于立  

2020年12月15日 17:49  

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一、行业监管和市场监管需加强协同

主持人杨教授提出政府监管与创新的关系的问题,非常重要。李三希教授的主题报告做了很多的整理、归纳、提升、对问题的概括都是相当好的,他是这个领域的行家,特别从经济学的角度说得很清楚,提出的问题也很准确尖锐。补充一点,三希教授提到的不少都是反垄断领域行政执法范畴所做的事情,包括最近出台的《指南》也不是司法解释,法院系统做得还不多,当然下一步执法过程中法院会做得更多,这是一个行政执法和法院司法间的衔接问题。

我首先谈谈目前行业监管和市场监管有些脱节的问题。行业监管往往从行业角度出发,容易有自己的山头。市场监管重视市场秩序的建设,它没有自己的山头。行业是条条,像山,容易行业割据;市场是有缝就钻,没缝找缝,更像水,市场配置资源的机制和作用也是这个意思。经济学一个重要原理就是“行业不等于市场”,所以行业监管必须和市场监管结合起来。现实中以网约车为例,网约车是网约和运送两个行业的事情,分别受工信部和交通运输部监管,只从交通运输部的角度看就要限制轴距、车长、车价、速度等等。如果从工信部角度,要看算法和信息服务其他方面的问题。与此类似,数字金融包括移动支付也有同样的问题,一方面有金融属性,另一方面有互联网属性,数字保险、小额信贷本身就不全属于传统的金融行业领域,又加上了数字和互联网方面的特征,网络平台上的小额信贷弥补了这部分的金融供给不足,等于创造了新的市场形态和新的行业,如果用传统思维限制这些新行业就容易为人所诟病,也会阻碍创新。

现在有些平台公司和企业确实在数据利用方面、限制小企业的发展方面有些不当行为,与国外的同行相比,科技创新和基础研发也不足,这从市场监管或反垄断入手是没有问题的。但要注意的是,如果行业监管用老办法、旧思维来监管新经济、新行业可能会阻碍创新。因为网约车服务、移动支付、网络金融等都是新行业,也是新市场。因此行业监管和市场监管之间应该衔接,否则就要担心会出现不当的干预和政策调整,引起一窝蜂的运动,最后阻碍了数字经济的发展,陷入了欧盟所走过的老路。欧盟的选择和欧洲的历史传统、人文习惯是一致的,但如果中国经济也那样做,我们是承受不了的,尤其是在当前的国际形势和疫情情况下,这是我非常担心的事情,但愿我这种担心不会出现。

二、反垄断措施力度得当促进数字经济发展

对于杨教授的关于反垄断与数字经济发展和数字创新间的关系问题,我认为数字领域的反垄断(或市场监管)和数字经济发展应该是一致的,而且反垄断措施如果得当反而会促进数字经济和平台企业的顺利发展。在标准产业分类中,国家统计局使用的《标准行业目录》中,互联网金融还不属于“互联网信息服务”行业、网络金融也不属于“互联网平台”,而是标注属于金融行业。但是按照2017年出台的标准行业目录,金融领域没有列出数字金融这些类,属于“两不管”,现在工信部门管不着,金融部门又按传统金融思维进行监管,让人担心没有被单独列出的行业在监管上就没有独立的部门或者综合部门做这件事情。数字经济和平台服务的重要特点就是跨行业和网络化,这是市场特别是相关市场的概念。现在解决互联网金融、平台经济反垄断问题应该以市场监管为主和反垄断为主,而不是以行业监管为主,这是非常重要的事情。国务院也出台了一个关于老年人适应智能社会发展的文件,这是非常好的,态度应该非常明确。从发展的角度上讲,落后就要淘汰,不能为了保护既得利益阻碍商业模式和科技创新。但同时要救济弱势群体,“淘汰落后”和“救济弱势”并行不悖,但后者主要是政府和社会的事,不是企业的主业,虽然从企业社会责任角度也不能毫不顾及。市场监管一方面要保护消费者,另一方面要维护公平竞争秩序,打破行业封锁。这两方面工作和措施得当,可以促进数字经济和整个经济的健康发展。

三、数字经济反垄断执法有其新特征

首先我强调一个观念,社会上很多专业人员包括很多人都有一个错误的想法,反垄断法就是“违法必究,执法必严”,这种想法是不对的。反垄断法是高悬之剑,重在威慑。这和其他的一些法律是不一样的。比如民法执法是“民不举,法不究”;行政执法是“民不举,法也究”;发现的问题对宏观经济和对社会有重大影响,不举也究。但总体来讲,社会上出现的垄断问题和案子,能够立案和执法的只占很小的一部分,不少还是采取和解和承诺改正的方式。数字经济发展中有许多法律问题目前还看不准,如数据要素的产权属性与收益、隐私保护、相关市场界定、零边际成本、网络外部性与规模经济等,因此在一定时期“包容审慎”也许恰是良策。“违法必究、执法必严”不是反垄断法的执法特征,这是我想说的第一点。

其次是相关法律不一定急于细化。美国没有修改那么多的法律,但那些法律对指导现在的反垄断执法,也没见得耽误什么。现在社会上存在一个现象,一出现什么问题,马上就要出台法律。要知道,法律总是滞后的,反垄断执法很多情况下不是“当然违法”,而是要采取“合理推定”原则。所以,很多时候它解决不了急病,除了有“市场失灵”和“政府失灵”,在法律界还有一个“法律失灵”的问题,不要对法律执法期望过高。

反垄断要竞争执法与竞争倡导相结合。从社会文化的角度讲,过去的经验包括现在的做法告诉我们要竞争执法与竞争倡导结合起来。很多时候竞争执法只是竞争政策的一小部分,反垄断执法部门——市场监管部门应该把竞争倡导规范化、常态化,这才是我们很重要的一个方面。当然我不反对反垄断法继续修订、继续科学执法,包括经济分析和法律分析往前推进,这些我都完全赞成,但是我非常强调一定要加强竞争倡导。过去我们不是没做,包括李三希教授谈到那么多案例,有些案例一看就知道了,有些案例是几年前就启动调查了,有些是撤销了。而且经营者集中的案件比较多,垄断协议和滥用市场支配地位的比较少,行政执法的比较快,法院司法比较滞后,这是反垄断法本身的法律特点所决定的。所以,我非常强调竞争倡导的重要性。在OECD国家和市场发达国家,都非常重视竞争倡导。竞争倡导包括两大部分,一个是行业分析,一个是市场研究。竞争执法包括两大部分,一个是市场调查,一个是反垄断执法。所以,我们把前两部分作为常态化是非常重要的。竞争倡导至少要包括这样一些内容,过去我们没有明确,在现在的形势下应该明确了。比如说在适当的时机表示反垄断机构对某些行业和某项事情的关注,或者重点关注,这都可以;二是可以组织市场研究、发布研究报告,对某个领域和某个市场的竞争情况要研究一下,发表一条意见,但不是正式执法;还可以组织行业指导座谈会,过去市场监管总局做过一些,这是非常好的,也可以组织专题性的学术讨论会,大家发表意见,组织专家专门发表个人意见;严重的时候可以再升级为约谈,出台白皮书。所以,竞争倡导的范围非常多,方法也非常多,可以避免不能及时执法或执法不当的情况出现。企业在竞争倡导过程中会自觉的自己掂量一下,要不要冒这个险去违法,既然明知政府部门和监管部门重点关注,是不是就应该小心点。所以,反垄断执法既要科学又要艺术,科学要严格执法,艺术要重视竞争倡导,这两者是非常重要的组成部分。在竞争执法方面,可分几大步骤:正式立案、调查取证、听证辩护、处罚。处罚里面还有行为禁止、承诺整改、没收违法所得、行政罚款、依法赔偿、刑事处罚等等,这些处罚要提出一个概念,要优化处罚结构,有的时候可以“单一处罚”,有的可以“数罪并罚”,也可以有所侧重,对不同的行业,不同的时期,不同的行业的作用大有不同,这是非常值得重视一件事情。

四、反垄断加强执法的新思路

我提出一个加强执法新的思路。产业经济学包括产业组织过去的结构-行为-绩效(SCP)范式有点过时了,由于其对市场结构和相关市场的界定在很多方面都有问题,所以在新经济情况下和数字经济条件下有的不能再用。所以我们研究发明了一个EBC范式,替代SCP范式。E是实体,B是业务,C是行为,把实体-业务-行为构成“三位一体”,依次递进执法,这种做法和刚才三希教授提出的VIE的做法也是一致的。不能一说这个企业市值多少就是垄断,市值不等于销售收入,销售收入不等于利润,问题太多了,不能那么外行武断。所以,EBC范式可以作为未来反垄断执法的一个范式。

另外还有一条,我们要提高国务院反垄断委员会权威性、稳定性和专业性。目前它是行政执法中最高权力机构,但做过的重要事情很有限,当然可能是当无名英雄了,市场监管总局在前台,它在后台。这个委员会有一个不足之处,就是委员不固定,十多个部委部长或副部长一调整了马上就变,这些委员有一些不具备反垄断法的专业性,他们在自己的业务领域,比如发改委、银行、知识产权等领域是合格的领导和专家,但在反垄断领域不一定是行家,专业性不够。稳定性不够和专业性不够就会导致权威性不够,所以我们发挥市场配置资源的决定性作用,同时也要发挥竞争政策的基础地位,要对其他部门的法律法规进行公平竞争审查的时候,反垄断委员会的作用就非常重要,但目前还未达到要求。所以我非常提倡发挥国务院反垄断委员会的权威性、稳定性和专业性。

最后还有一条,争取创立国际竞争组织(ICO),以协调各国反垄断的立法和执法。当国际上尤其是美国和其他国家出现问题时,现在的WTO已经失去了部分以往的功能,本来WTO在解决贸易争端方面还有些建树,但最近也不奏效了。它在反垄断法的国际协调层面没做太多工作。所以我倡导,也向国家有关部门提出一个建议,中国要积极倡导主动参加反垄断法或竞争政策的国际协调,甚至提供条件,争取把总部设在北京,设立一个国际竞争组织ICO,取代WTO的一部分功能。我国积极倡导做这件事情,提供帮助,保护我们自己的利益,也维护全世界的公平竞争,这是非常重要的。最近加入东亚地区贸易协定里面也有很多针对国有企业的条款,有的涉及到反垄断,欧盟的“单一经济体”原则,“竞争中性”原则也是这样。反垄断执法或者竞争政策的国际协调是我们下一步要重点防范或者重点关心的领域,所以建议中国政府积极倡导,主动承担义务,把重要的共同发展规律和我国自己的利益诉求结合起来,成立这么一个组织是非常必要的。

作者于立,天津财经大学原副校长 

以上观点整理自于立在中国宏观经济论坛(CMF)宏观经济热点问题研讨会(第19期)上的发言