许善达谈税制改革:中国制造业腾飞离不开营改增的支撑

2020年12月23日 11:52  

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本文根据许善达12月17日在“中信大讲堂·中国道路系列讲座”第七十期的演讲整理摘编。

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我来介绍一下我们研究院最近的一个课题成果——中国税制转型的问题。中国税制转型要从改革开放就说起,从上世纪70年代末80年代初,财税部门就开始考虑在新的经济形势下,我们的税制应该如何建设?当时我们选择了几个在发达国家已经实行了多年的税种,其中一个就是增值税。

01

初期探索包税制引发的经济困局

欧洲从1948年开始探索增值税,这一制度对于欧洲的发展起了很大的作用,包括欧洲各国组成共同市场,统一了关税等。整个欧洲经济发展中,增值税是发挥了重要作用的,所以我们把增值税作为试点的一个选择。

此外还有企业所得税。我们过去的国营企业是没有所得税的。国营企业上缴利润,集体企业有所得税,那时候没有私营企业,所以我们就试点了国营企业所得税。我们当时认为,企业将来在市场竞争中,不应该上缴利润,而是应该缴所得税。但国有企业不上缴利润的话,还是应该有一个税制,因为对于上缴利润容易产生不同的理解,缴多缴少不是强制性规定,那么所得税制度就是一个比较规范的上缴制度。所以我们就开始试点这两个税种。

我们从上世纪80年代初期开始试点,到1987年我国采用了包税制。 包税是指一个企业,按照给定的数额上缴税款,总而言之税率的功能被废除了,一个企业一个率,一个企业一个增长速度。

包税制从1987年开始实行,事实上当时实行被承包的不止税款,有的企业还承包贷款的额度、包利息、包外汇,有的还要承包工资总额等。实行承包制以后,国家跟企业的很多经济关系,都用一种承包制确定下来了。

当时有一部分专家认为,农村搞了承包制效果很好,所以我们城里的企业也要搞承包制。但实践证明,承包制实际上是损害了国家的宏观调控能力。

所以承包制实施后,到1988年,我国出现了严重的通货膨胀。给整个国民经济带来了很多的问题。因此,当时很多专家对承包制持反对意见,认为不应该走这条路,还是应该按照税收制度、货币政策制度,来解决国家和企业的之间的经济关系。

所以从1993年开始,中央就决定要实行财税改革。这个财税改革要改几个方面,一个是把国家和企业的税收承包制废掉,要完全按照一个制度来办,执行一个税法;一个是把中央和地方之间的承包制也废掉,要变成分税制。

我今天主要介绍国家和企业之间的包税制是如何被废除的。

当时我们认为,多年试验的增值税是一个符合中国经济情况的税收制度,所以我们就把增值税作为1994年税制改革的主要税种。

为什么选择增值税?这里有很多原因,其中一个重要原因,就是增值税对于制造业的发展是一个非常好的制度。其他的税制也有鼓励企业发展的功能,但相对而言,增值税对于制造业发展的支持力度是比较大的,所以我们当时就选择了增值税。

从上世纪80年代开始一直到1994年,这段时间经历了探索时期、包税时期,可以说第三个时期我们确定了以增值税为主体税种的中国税制,我们希望通过增值税来鼓励中国经济发展,特别是鼓励制造业的发展。

02 

试水增值税 用金税工程堵住税务漏洞

这个制度在1994年推出以后,基于当时的历史条件,在增值税全面推进的时候,我们不可能采用跟欧洲规范的增值税同样的制度。我们不得不进行了一些调整,这是由我们当时的历史条件决定的。

这一制度推出后,也面临着一些问题。首先面临的就是监管问题,因为从1987年开始我国实行包税,所以增值税监管是无所谓的,包多少交了就行,至于怎么管理,就无足轻重了。但是1994年全面推行增值税了,能不能管住增值税就变成了我们一个重要的政治问题了。当时增值税制度有两种选择,一种是用发票来计算税应该交多少,一种是从账目上来计算要交多少。为了把包税制废除,我们选择了用发票来计算应交税款。

这个制度推出以后,也产生一个问题:对于当时的增值税发票,我们缺乏管理经验,都是采用手写,所以这里有很多假发票,或者发票是真的,但里面内容是假的。税务局和这些犯罪行为进行了很艰苦的斗争。

同时,我们也开始设计并且建设金税工程。金税工程是一个全世界没有的项目,很多国际上的一些专家,都劝我们不要搞这个工程,说这工程一些国家做过,但都不成功,说你们中国要干也是白费钱,最后没有效果。但是最后我们坚持了下来,用信息化的手段来加强对发票的管理。

到了2001年,金税工程二期投入运行。它的成功推出,实际上是使得1994年的改革终于站住脚了。否则,税制要倒退,分税制也要倒退,后边引发的问题就非常多了。

那么管住发票以后,我们才来研究原来采取那些不规范的增值税制度,怎么样把它规范化。这不是一次性能完成的。我们先试点一个政策,就是允许购买机器设备的税款可以抵扣。从2003年开始在东北率先实施,经过6年的实践,2009年全国可以购买机器设备税款都可以抵扣。在2003年我们又提出,国内企业和国外企业的所得税要进行合并,使得我们内资企业和外资企业在所得税的领域完成并轨。

这两个试点成功,一方面是税制规范化了,同时都是降低税负的。因为增值税税率我们保持的17,增加了抵扣项,企业实际增值税负担下降。所得税两法合并,对于内资企业来说,税负也下降了;外资企业法律并轨是税负上升,但是也给了他们一个过渡期,在几年之内,凡是税负上升的部分,国家的税务机关会退回给企业,所以就保持了一个降低税负,而没有提高税负的格局。这一改革在2009年全部完成,这是一个规范化的阶段。

另外一个严重的不规范的问题,就是营业税。营业税是对服务业征收的,我们在94年改革的时候,本来设计方案是没有营业税的,服务业和制造业都是增值税,但是当时分税制要给地方一个主体税种,就是营业税1万多亿,所以服务业就没有搞增值税,而是保留了营业税。营业税跟增值税相比,它是个不合理的税制,但是受制于94年历史条件,也就只能这样了。

03 

施行营改增制度 为制造业减负

到2009年,我们把购买机器设备抵扣问题解决了以后,下一个问题,就到了营业税改增值税的阶段了。这个阶段争议很大,里面涉及很多问题,包括营业税改增值税以后,地方税收入减少。另外营业税负担重,增值税负担轻,改增值税的话,减少了税负,那么地方收入减少,那么中央给不给补贴?

另外一个问题,增值税是分层的,营业税100%归地方的,营业税要转化成增值税,分层不分层,这又是个问题。还有就是当时我们国税局管增值税,地税局管营业税,营业税改增值税以后,是国税局管还是地税局管?这里就有很多问题。 

营改增的必要性基本上是没有人反对的,但是在可行性上很多争议。最后,时任上海市委书记、后来的全国政协主席俞正声下决心要把上海的营业税改成增值税,因为当时国家给上海定了国际航运中心、国际金融中心的定位,他们研究以后认为,如果不能营改增的话,国际航运中心就建不起来。所以上海率先提出试点营改增的方案,包括营改增减税的部分由上海承担,不需中央补贴;改成增值税的部分仍然100%归地方,不要中央、地方分层,这对中央也没有损害,原来是我的还是我的,少交的钱我承担。另外上海当时国税、地税是在一起的,所以不存在两个机关划转管理功能等问题。上海提出这个方案以后,当时也请我去参加了他们的一个研究团队,来提出最后营改增方案。

这个方案报到中央财政部税务总局,最后报到国务院都批准了。上海从2012年开始试点营改增,这个试点在我国所有税制试点中很有特色。一般来说,各地方政府都不愿意做减税的试点,因为税收少了,而政府想要增加税收,不愿减税。但是上海试点以后,一些省都要求加入试点,为什么?我就举一个例子,就是苏州的广告行业。原来苏州企业在苏州广告公司做广告,广告公司挣了钱,给苏州交营业税。因为上海营业税改增值税了,所以苏州的企业都到上海找广告公司做广告,因为上海的广告公司能给苏州做广告的企业提供增值税发票,这样企业回去能抵扣税款,以前苏州广告公司拿的是营业税发票,不能抵扣税款,于是苏州的企业就纷纷把广告业务转到上海。

经过几个月以后,苏州政府发现几个问题。第一,苏州的广告业营业税减少了,因为业务少了,政府就收不到税了,同时上海的广告公司收了税的抵扣发票,都跑到苏州来了。苏州不但收不到税,还要把上海收的税抵扣为苏州的税,所以苏州的政府、财政、税务非常着急。以江苏为代表的几个省,积极向中央要求也要搞试点,避免上述局面。所以国务院就决定从8月份、9月份、10月份,每个月都有几个省开始试点,到了2012年底,全国都实行了上海方案,营改增得以全面实行。

但并不是所有行业都实行营改增,上海的航运中心需要的几个行业都改了,还有几个行业没有改,特别是建筑业。建筑业是没有实行营改增的最大行业。

改了以后,所有人都认为营改增对经济发展都有好处,减轻了制造业的负担。制造业以前购买服务业的服务是不能抵扣税款的,现在可以抵扣税款了,所以营改增减轻了制造业的负担,也减轻了过去营业税纳税人的负担。因为税制问题,营业税负担比增值税高,所以这是一个减税的措施。但是增值税税率并没有变,在税率不变的情况下,增加了增值税抵扣。原来营业税负担重,重复征税改成了增值税也比较规范,减轻了负担。所以营改增在全国各省份很快推广开来,而且人们对于所有的营业税全部废掉的呼声很高。

2016年,是我们国家一个重要的时间点。当年7月,中央政治局开会研究2016年上半年的经济形势和下半年的经济工作,在一个政治局会议上,我们做出财税战略性调整,就是要降低宏观税负。这为以后增值税和其他税种的改革提供了新的战略方向。

从2012年十八大到2016年的这4年内,本来提的是稳定宏观税负,到2016年,中央决定降低宏观税负。有了这个战略,后来把建筑业也纳入营改增等具体措施很快就全面出台了。但是在2016年,很多企业反映了一个新词,叫“获得感”不强。就是说“好像怎么减都感觉没减”。2017年,俞正声主席自己定了一个调研题目,就是营改增的效果,然后让政协组织人去调研。调研的时候有专门让我也去参加。最后关于营改增的报告也是由我起草的。

我们的调研提出“获得感不强”和财政部、税务总局等有关部门落实营改增减税政策并不对立。为什么企业获得感不强呢?原因很多,其中一个原因是原来营业税的纳税之间没有制约关系,比如说建筑业需要买砖,跟农民买烧的砖,或者买砂石都没有发票,他就不交税。但是实行增值税就不行了,对方不给你发票就等于你要替他交他的税。

所以营改增以后,原来很多营业税监管比较薄弱的地方都强化了,因为每个企业都知道如果买东西不要发票,那么卖东西的人税就由你替他交。大家逐渐都认识了这点,所以都要开发票,所以现在虽然法律上说你税负降低了,但是原来不要发票的要发票了,企业当然是多交税了。一部分企业是因为税款要多交,所以说对减税没感觉,但我们总不能说,你过去少交的税现在还少交。不行的,法定的部分给你减税,但漏的税你得给交回来,所以有一部分企业就没感觉到减税降费的好处。

还有一个是制度问题,就是我们增值税有一个不规范的制度,即留抵税款的制度。留抵税款这个制度是在1994年定下来,欧洲的规范的增值税要每个月核算一次,如果企业销售的税多于购进的税,那么差额要交税;如果企业销售的税小于购进的税,税务局当月就给企业退税。这个制度叫留抵税款,每个月结算,该交的交,该退的退,这是欧洲规范的增值税。

当时,我国在1994年不敢这么设置。我们对“该收的收”没问题,但对于“该退的退”,没有把握。这要退起来,退多了怎么办?财政没有收入怎么办?所以当时我国就搞了个变通的方法,如果企业这个月购进的税多,销售税少,我们不给你退,但是账上给你记上,等你以后有了销项,再来对冲。这个制度从1994年就有,但影响面一开始比较窄,慢慢的特别是营改增以后,企业买机器设备、搞土建,都有购进的税了。原来营业税中,机器设备不让抵扣,所以留抵都是什么?都是季节性的购进,比如棉花厂在秋天得买棉花,并且买的多,然后工厂逐月纺织,把棉花消化掉,所以一年之内它的税就抵完了,这一类的影响还不算太大。

但在营改增以后,搞基建也有税了,企业留抵的税款数量在急剧增加,给企业带来不小的资金压力。我们有一个数据,清华紫光在武汉有一个生产芯片的企业,其留抵税款最多的时候报了100个亿。一个企业承担100亿的融资,资产负债率和融资成本都会提高,但是制度就这么规定的。我们预计企业需要10年才能把100个亿的税款给对冲掉,这个对企业来说财务负担是非常重的,而且企业资产负债率高,对上市公司的股价也不利。

在2016年全面营改增以后,我们调研发现这个制度成了最不规范的一个漏洞。2017年我们就建议把留抵税款制度改为退税制度。但是这个时候多年累积的留抵税款数量相当大,要一次性说把这个税全退了,财政是承受不了的。所以2018年做决定,当年财政的预算安排了1100多亿,按额度退,先退这么多,然后各地的税务局则“谁有留抵税款的给谁退”。这个办法实行了一年以后,企业就有意见了。企业反映,1100多亿分到各省、各市,各部门的自由裁量权太大了,你为什么退给这家企业?为什么不退给另一家?这其中有可能发生权力寻租。所以到2019年就改为通过借助一个公式来进行计算,算出多少就给你退多少。

但是退的额度还是不如每年新增的多,为什么? 因为国家现在鼓励高科技、重资产企业发展,我们现在不是高质量发展,而是鼓励高科技重资产的企业作为我们国家经济发展龙头企业发展。但是越是高科技,越是重资产,这类企业的负担越重。

所以回过头来看增值税制度改革,从80年代初期试点,中间有包税制,然后又改成增值税,又不断规范化,以及进行营改增,这几个发展步骤让我们制造业能够从当初的落后状态发展到如今制造业总量超过美国,这其中增值税制度起了重要的支持作用。

04 

建议发行特种国债 

解决留抵税款问题

现在国民经济发展到新时代,国家特别鼓励高科技重资产企业发展,但是这个制度也必须进行调整,必须废除留抵税款,要实行退税,国务院已经做了决定。但问题在于,多年积累的留抵税款,在一个很短的时期内让财政支出来解决,这是一个不可能的任务。

今年又有疫情,又加上前两年每年退1000多亿,所以今年就没有把这个政策作为重点。但是我们正在研究报告里,提出一个新的政策建议。我们建议应该由中央政府和地方各级有关政府发一个特种的国债,一次性把所有存量全部退还给企业。国债由政府发,然后几年以后可以向企业收税了,再来偿还国债。所以我们认为这个改革不是减税,是把今天不应该收的税、提前预缴的税款往后推迟到该缴那天再缴。这个政策如果实施的话,对我们国家高科技、重资产企业的支持是非常大的。

用发国债的方式,使留抵税款都可追溯,中央政府有多少,省政府有多少,市政府有多少,下边的区县政府有多少,谁的“孩子”谁抱走,各级政府按照自己所承担数额来发债,然后把它退掉。如此一来,我们的税制就能从支持一般制造业发展的税制,变革成更加大力度支持高科技重资产企业的税制。

事实上,欧洲就是这么做的。目前我们跟欧洲相比,企业的竞争力要低得多。我们的高科技、重资产企业不得不提高资产负债率,增加融资成本,但欧洲同样的企业,就没有这个负担。

所以我们想,这个政策如果推出去,我们的税制转型,就从一个支持一般制造业的税制,转化为一个更大力度支持高科技重资产企业的税制。这一税制转型,我相信对我国高质量发展,特别突破一些国际上对我们封锁、禁售的产品,肯定是一个很有力的支持。希望我们的建议能够获得政府有关部门的认可,能够早日做出决策,推动我们进入经济发展新阶段。

(“中信大讲堂·中国道路系列讲座”由中信改革发展研究基金会、《经济导刊》主办,是面向社会的公益性讲座,旨在探讨研究中国发展问题,传播践行中国道路的理论和实践。目前已举办70期。)