许善达:中国税制转型进行时,巨额留抵税款难题何解?

2020年12月23日 12:14  

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政府可通过发行特种国债,来化解留抵税款制度给企业带来的资金压力,使税收制度更好地支持高新技术制造业的发展。

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十四五规划指出,要继续完善现代税收制度,深化税收征管制度改革。在我国税制改革的历程中,“营改增”迈出了意义深远的关键一步。它是如何推动制造业发展的?如今又有哪些问题亟待在改革中予以解决?对此,在12月17日举行的第七十期“中信大讲堂·中国道路系列讲座”上,联办财经研究院专家、国家税务总局原副局长许善达进行了深度探讨,他指出,政府可通过发行特种国债,来化解留抵税款制度给企业带来的资金压力,使税收制度更好地支持高新技术制造业的发展。

告别包税制:

增值税的建立与完善

自1987年起,我国开始实行包税制。在这一税制下,企业并非按照某一税率缴税,其税额乃至税额的增长速度都已被提前规定为特定数字,“一个企业一个率,一个企业一个增长速度”,税率的功能则被完全废除。

“实践证明,这样一种承包制损害了政府进行宏观经济调控的能力。”许善达表示。1988年,国内开始出现严重的通货膨胀,呼吁废除包税制的声音日益高涨,尽快改革财税制度,改善政府与企业之间的经济关系,已迫在眉睫。

在此背景下,1994年财税体制改革随即开启。“一是废除国家和企业之间的税收承包制,完全按照一个制度来办、执行一个税法;二是废除中央和地方之间的承包制,变成分税制。”许善达指出,此次改革建立了以增值税为主体税种的税制体系。为何选择增值税?“一个重要原因是,相比之下增值税对制造业的支持力度更大。我们希望通过增值税来鼓励中国经济发展,特别是制造业的飞跃。” 

立足于不同的国情及经济发展阶段,当时国内推行的增值税制度与欧洲相比存在一定差异,在落地过程中也面临不少问题。

“首先是监管问题,能不能管住增值税变成了一个重要的政治问题。”许善达表示,废除包税制后,发票成为计算企业应缴税款的依据,但由于缺乏管理经验,当时的增值税发票均为手写,“所以就出现了很多假发票,或者发票是真的,但里面的内容是假的。税务局和这些犯罪行为进行了艰苦斗争。” 

为了解决以上难题,政府一方面加强了对手写发票的管理,另一方面开始建设金税工程。据许善达回忆,作为一次全新的尝试,金税工程曾遭到不少反对的声音。“许多国际上的专家都劝我们不要搞,说此前已经有国家做过,但都没有成功,中国要干也是白费钱。但我们坚持了下来,并最终使1994年税制改革站住了脚,避免了税制的倒退。”

在解决了发票管理难题后,增值税制度自身的不规范之处也亟待纠正。自2003年开始,政府开始推行试点工作,允许企业将购买机器设备的税款进行抵扣,同时推动内外资企业在所得税领域实现并轨。事实证明,这两项改革不仅规范了税制,同时也有效降低了企业税负。

提升企业获得感

留抵税款难题何解?

增值税制度建立以后,紧接着,另一难题被提上了改革议程。碍于历史条件所限,在1994年税制改革中,服务业依然保留了营业税。当时,几乎没有声音反对进行“营改增”,但究竟是否可行?在许善达看来,“这涉及到很多问题,存在很多争议。比如,营改增后,地方税收减少怎么办?中央给不给补贴?另外增值税是分层的,营业税100%归地方,营改增后还分不分层?当时我们国税局管增值税,地税局管营业税,改革后究竟由谁来管?”

2012年,上海率先提出了营改增试点方案,由地方政府来承担改革中税收减少的部分。当年年底,这一方案逐渐在全国推广开来。“制造业的负担被进一步减轻了。”许善达指出,“过去制造业购买服务业产品,是不能抵扣税款的,现在允许抵扣,也减轻了营业税纳税人的负担。”

不过,营改增全面落地后,新的问题再次浮现,不少企业反映改革的获得感不强。2017年,全国政协对此组织了调研。“我们发现,一是因为营改增以后,如果对方不给你发票,那么相当于他的税由你来交。所以对企业来说,虽然从法律上降低了税负,但要发票的人变多了,当然要多交税;二是留抵税款制度的存在也加重了企业负担。”许善达解释,“如果企业这个月购进的税多,销售的税少,那么政府不退还差额,但会记在账上,等企业以后有了销项再来对冲。营改增后,企业购买设备、搞基建等投资型的购进都有留抵税款了。清华紫光在武汉有一个生产芯片的企业,留抵税款最多的时候报了100个亿,得花10年才能对冲掉,对企业来说这是非常沉重的资金压力。”

基于此,税收制度显然仍需进一步完善。但也应认识到,多年积累的留抵税款额度巨大,再叠加当前疫情的冲击,政府难以在在短时间内通过财政支出来解决。许善达指出,近期联办财经研究院在其课题研究成果中提出,中央和地方各级政府可发行特种国债,一次性将存量留抵税款全部退还给企业,“几年后企业收的税就来了,再来偿还国债。这个改革不是减税,而是把今天不应该收的税、提前预缴的税款往后推迟到该缴的那天。”他强调,通过这一方式,“留抵税款都有主,中央政府有多少,省政府有多少,市政府有多少,区县政府有多少,数字都在那摆着,各级政府按照自己承担的额度来发债,将留抵税款退还给企业。”

在许善达看来,上述建议若能被采纳实施,将有望推动我国税制从“支持一般制造业”蜕变为“在更大力度上支持高科技制造业”,鼓励企业加快自主创新,突破针对中国的高新技术封锁,开创高质量发展的新局面。

(“中信大讲堂·中国道路系列讲座”由中信改革发展研究基金会、《经济导刊》主办,是面向社会的公益性讲座,旨在探讨研究中国发展问题,传播践行中国道路的理论和实践。目前已举办70期。)