养老金融改革箭在弦上,群策如何构建统一账户制度|“两会”之声

文 |《财经》记者 俞燕 严沁雯    编辑 | 袁满

2021年03月05日 19:32  

本文4097字,约6分钟

目前已经形成了发展第三支柱养老保险的初步思路,即建立以账户制为基础、个人自愿参加、国家财政从税收上给予支持,资金形成市场化投资运营的个人养老金制度

中国将进入“中度老龄化”社会,超过65岁以上人口已经占到了12%以上,国民养老面临更大的挑战。养老一直是大众关注的民生话题,也是历年“两会”上的热点议题,今年也不例外。

2020年11月发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出,要发展多层次、多支柱养老保险体系。在随后召开的12月9日国务院常务会议上,明确将商业养老保险纳入养老保障第三支柱加快建设。当月召开的中央经济工作会议则提出“要规范发展第三支柱养老保险”。

在全国“两会”召开之际,多位全国人大代表、全国政协委员在提案中,对于如何发展第三支柱养老保险,从各角度提出了建议。

“第三支柱”发展不均衡,产品定义尚待明确

中国现行养老保险体系由第一支柱基本养老保险、第二支柱企业年金和职业年金、第三个人商业养老金组成,即所谓的“三支柱”。

当前,中国初步形成以基本养老保险为基础,以企业(职业)年金为补充,与个人储蓄性养老保险和商业养老保险相衔接的“三支柱”养老保障体系。

目前三大支柱各自都存在不同的问题,发展极不均衡。第一支柱基本社保“一枝独大”,占据主导地位,但养老金平均替代率偏低(不超过45%)且呈下降趋势,仅能提供养老生活保障。第二支柱企业年金和职业年金惠及人口有限,覆盖率不高,发展迟滞,难以突破覆盖面小等困境。第三支柱个人商业养老金则处于发展初期,发展缓慢,占比偏低,规模较小,对养老保障的支撑作用明显不足。

全国政协委员、上海银保监局局长韩沂在提案中指出,从目前第三支柱发展状况来看,除了公众个人养老意识不强,产品宣传不足等问题,第三支柱还存在涵义、内容和范围缺乏明确定义的问题。

韩沂指出,虽然长期以来学术界对养老保障体系三支柱模式研究讨论较热烈,部分政府部门也常在统计信息、研究材料中使用三支柱的说法,但实际上对于养老保障体系三个支柱的具体涵义、内容及统计范围等重要问题迄今没有明确阐述。

“中国以养老为名的金融产品种类看似很多,但是否属于真正意义上满足养老需求的第三支柱养老产品,仍需要界定和规范。”韩沂表示。

全国人大代表、中国太保寿险上海分公司副总经理周燕芳亦指出,目前对“合格”的养老金第三支柱产品定义不明确,保险、银行、基金均推出了一些名称包含“养老”的金融产品,但缺乏统一明确的定义。当前市场上的众多养老理财产品在销售对象、存续周期、附加服务、产品收益等方面与其他投资理财产品缺乏本质上的区别。“而且中国资产管理金融工具大多期限比较短,广义养老金融资产普遍有短期化趋势,很难发挥商业养老金融的功能。”

为此,韩沂建议尽早明确第三支柱的具体涵义、内容和范围,特别是第三支柱产品由金融机构提供,个人自愿购买,市场化程度强,具有鲜明的金融属性,应当明确养老金融产品的具体标准,并以正式文件形式予以公布,将一定期限以上,以养老为目的的养老目标基金产品、养老保障管理产品以及未来可能出现的新型养老目标金融产品在符合第三支柱养老金融产品标准的前提下纳入第三支柱范畴,扩大第三支柱产品供给,方便社会群众根据自身经济情况自由选择符合条件的第三支柱养老保障产品。

加快构建统一的个人养老金账户制度

目前中国的第三支柱采用产品制,除了保险公司发行的商业养老保险,银行、基金管理公司等金融机构近年来也在积极推行养老金融产品。

2019年6月,人力资源社会保障部提出,为完善多层次的养老保险体系,多类金融产品均可参与养老金第三支柱,即符合规定的银行理财、商业养老保险、养老目标基金等金融产品都可以成为养老金第三支柱的产品。

不过,产品制的一个问题在于,个人参保时需要选择与投保相应的养老保险产品,产品之间难以相互转换。

另一个问题在于,税收和财政优惠政策也只针对具体养老产品,国家对个人养老保障的管理需要依赖具体产品的管理人。韩沂表示,这种模式下,统筹管理难度较大,政策的引导效应发挥不充分。

目前中国基本养老保险和企业年金(职业年金)均建有个人账户,但国内尚未建立全国统一的第三支柱养老账户管理体系。

周燕芳介绍,第三支柱发展较为成熟的美国、英国、德国等均有专门的第三支柱养老账户,例如美国有IRA账户,英国有个人养老账户,德国有里斯特账户等。而中国由于缺少享有税延政策支持的养老金账户,个人养老金融产品普遍期限偏短、风险等级较低、收益偏低,能够长期持有产品、真正用于养老的并不多,限制了投资期限和投资的风险承受能力。

“只有真正建立养老个人账户,鼓励居民养老的长钱进入个人养老金融产品市场,才能更好地让养老金融产品提高风险承担能力和风险管理能力,发挥资本市场为养老金保值增值的效力。”周燕芳表示。

不过推进账户制已渐行渐近。2月26日,在国新办举行的就业和社会保障情况新闻发布会上,人力资源和社会保障部副部长游钧表示,近年来,人社部在多层次养老保险体系的框架下系统谋划、整体设计第三层次制度模式。经过充分的研究论证,借鉴国际上的经验,总结国内一些试点经验,目前已经形成了初步思路,即建立以账户制为基础、个人自愿参加、国家财政从税收上给予支持,资金形成市场化投资运营的个人养老金制度。

韩沂建议,可以参考欧美和日本第三支柱的发展历程,借鉴个人税收递延型商业养老保险业务试点中的账户管理经验,扩大税延养老账户的运用范围,推动将符合以养老为目的、领取起期在退休后等等特定条件的各类金融产品纳入税延养老账户。允许参保个人在税延养老账户中自由选择符合自身需求的金融产品,统一享受税收递延优惠,提升个人参与税延养老的自由度和便捷性。

全国政协委员、中国人寿集团董事长王滨在提案中建议,要强化三支柱之间的衔接转换贯通,加快构建统一的个人养老金账户制度,三支柱间共享信息,实现不同层次养老保险产品的便捷转换和退出,便于居民在长周期中根据自身经济状况、家庭结构、风险偏好等变化,统筹规划和动态安排。

周燕芳亦建议,可以探索通过实名认证且唯一的第三支柱个人养老金账户,实现资金在“三支柱”之间的转移接续,建立养老金账户“一账通”的衔接机制,第三支柱下银行、保险、信托、基金等各类投资管理机构发行的养老产品账户皆可以打通,进行资金管理、投资管理等的统一归集,并享有相对应的税延政策,这样可以激发居民个人积累养老金的动力并满足差异化的需求。

王滨建议,应加快推进业务创新试点,大力发展真正具备养老功能的专业养老产品,包括养老储蓄存款、养老理财和基金、专属养老保险、商业养老金等,建议选择大型金融保险机构先行开展试点,探索多层次、多形态养老金融产品体系的业务新模式,更好满足不同年龄段、不同收入水平、不同风险承受能力人群的差异化养老需求。

完善税优支持政策

诸位业界人士表示,第三支柱发展的一个掣肘是税优政策支持力度不足,覆盖面较窄。

韩沂表示,仅就个人商业养老保险而言,目前一般商业养老年金产品没有任何税收或财政补贴的优惠政策,仅有的税收支持局限于个人税收递延型商业养老保险,而且该业务试点范围仅为两省(直辖市)一市一地区,覆盖面狭窄,且试点期已过去近两年,也没有新的相关政策发布。

目前,中国试点地区均采用的是EET模式的个税递延型商业养老保险制度,即缴费阶段免征个税,退休阶段再补缴个税。根据现行规定,相当于退休阶段,劳动者需要补缴个税的税率为7.5%。

周燕芳指出,按照最新的个人所得税缴纳政策,月收入8000元以内的劳动者,需要缴纳的个税税率仅为3%,由于中国大多数劳动者月收入在8000元以内,第三支柱个税递延型商业养老保险的领取阶段的税优政策呈现明显的负激励效应。同时,由于设置了1000元的税延上限,对高收入者也没有足够的吸引力。

“纵观世界各国,第三支柱发展较好的国家对第三支柱养老产品均提供税收优惠和财政补贴政策。建议尽快出台新的个人税收递延型商业养老保险政策或明确延长试点期限,稳步推进试点扩面扩容。”韩沂表示。

韩沂建议,在扩大税延养老账户运用范围的前提下,可以进一步针对账户而非特定养老保障产品优化完善税收和财政补贴支持政策,加大优惠补贴政策力度和覆盖面。比如,对于收入达到一定程度的人群,可以税收优惠政策引导其将收入的一部分投入第三支柱养老保障。对于收入较低或无法享受税收优惠的人群,则以财政补贴的形式吸引其主动参与第三支柱建设。

王滨建议研究制定养老保险产品税收优惠政策,对个人以降低领取阶段的税负为核心,打通第二、第三支柱税收优惠,吸引更多个人参与。对机构通过差异化的增值税减免措施,降低机构经营养老保险业务的税负水平。

全国政协委员、交银施罗德基金公司总经理谢卫则在提案中建议,在缴费环节在现有基础上适当提高第三支柱缴费的税前扣除额度,并根据社会平均工资增长、通货膨胀等因素的变化进行指数化调整,建立动态调整机制。

在领取环节,谢卫建议比照领取年金的个人所得税处理方式,不计入综合所得,全额单独适用个人所得税税率表计税,鼓励分期领取,降低领取时适用税率,进一步扩大第三支柱个人养老金制度的受益人群。

韩沂则建议,优化完善养老金领取期税收政策,利用差异化税率引导消费者终身领取或不少于15年的长期领取,确保资金的养老用途。

周燕芳提出,在去除6%比例限制的基础上,提高税延养老保险税前抵扣标准,每月抵扣额度可提高至3000元/月。对于税收优惠额度建立动态调整机制,确保政策的有效性、科学性和权威性。同时降低或免除领取阶段税率,提高产品吸引力和优惠政策覆盖范围。

此外,王滨建议配套出台机制相容的监管规定、会计准则、业绩考核办法等,坚定长期化定位,统一标准,统一领取期限及条件,并在估值核算、投资范围和投资比例等方面给予鼓励性政策,强化养老金融产品的专属属性。

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