为什么个别超大城市不放开落户|李铁谈户改

文/《财经》记者 姚佳莹    编辑/朱弢

2021年03月15日 19:01  

本文4826字,约7分钟

主要是担心人口聚集过快,会引发公共服务供给能力不足的矛盾。同时,人口快速增长会对城市治理能力提出更高要求,而中国城市目前的治理能力仍然力不从心。

十三届全国人大四次会议11日举行闭幕会,“十四五”规划和2035年远景目标纲要(下称“纲要”)获表决通过。中国未来5年至15年发展路线图就此确定。

作为完善新型城镇化战略,提升城镇化发展质量的重要内容,纲要对户籍制度改革做出专门的要求。

其中包括,放开放宽除个别超大城市外的落户限制,试行以经常居住地登记户口制度;全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制;全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件。

因为关系到每个公民切身利益,户籍改革一直受到各方关注。这项改革未来的方向是什么?其中有哪些难点?纲要的布署安排又有哪些深意?

 《财经》记者对独立经济学家、中国城市和小城镇改革发展中心原主任进行了系列专访,深入探讨户籍改革的未来方向。专访将分期刊发,本文为第一篇。

户籍改革为什么重要?

《财经》:“两会”刚刚审议通过的“十四五”规划中有关户籍管理体制改革的内容,较之此前的相关政策,有哪些突破?

李铁:可以看出明显与以往颁布的文件有较大的突破,特别强调了除个别超大城市之外的放开和放宽。

具体来说,未来的300万人口以下的城市要全面放开落户限制之后,改革的范畴还会进一步扩展到500万人口以上的城市,甚至还会包括除了“个别”之外的其他超大城市,改革政策的力度已经远远超出了以往。

《财经》:以经常居住地登记户口,是要解决什么问题?

李铁:所谓的“经常居住地”,在法律上是指公民离开住所地最后连续居住一年以上的地方。参照统计上对常住人口的判定标准,一般指的是在某地工作和居住超过半年以上的人口。中国的城镇化率就是按照常住人口统计的,而不是按照户籍人口统计的。

城镇化的相关规划和政策文件一直强调,提高新型城镇化质量的重要内容之一,就是消除农业转移人口与城市户籍人口之间的公共服务差别,在城市里,这些农业人口事实上已经被统计为常住人口。

实际上,城镇常住人口中有相当一部分是进入城镇就业的农民工。按照统计,目前中国有2.48亿的进城农民工,此外还有约 8000万城镇间流动就业的人口。前者是指进城务工就业的农业转移人口,后者是指已经有城镇户口而去其他不同城镇就业的人口。

这样就可以理解,所谓以经常居住地登记户口,实际上就是要把流动就业和未来的落户定居结合在一起,这也是长期以来中央有关政策强调的,要加快户籍管理制度改革的重点内容。

《财经》:户籍改革为什么重要?

李铁:从改革开放以来的发展进程看,影响流动就业的大部分体制矛盾,早已经通过各项改革得到基本解决。人口流动就业已是中国经济生活的常态。

从人口分布的特点看,人口流入地区和城市的经济发展水平,要远远超过人口流出地区和城市。那些拥有大量外来务工就业人口的城市,无论其外来人口是进城的农业转移人口,还是城镇间流动就业人口,哪个城市外来人口绝对数量大、占的比重高,哪个城市就充满着活力,这是全世界城市发展的必然规律。

《财经》:如果这样的话,彻底放开落户限制,鼓励人口流动,是不是就可以了?

李铁:事情没有那么简单。在人口流入地区和城市也存在着另一类问题,就是社会稳定是经济持续发展的重要前提。

例如,世界上绝大部分国家对人口流动没有限制,但是会出现两种现象:一种现象是发达国家的城市化水平比较高,但是由于劳动力资源短缺,需要此入大量的外国移民来解决劳动力供给不足的问题。但是由于这些移民没有就业所在地的国籍,也就无法享受该国的国民待遇。再加上对移民的限制性条件比较多,也就没有形成城市人口过度膨胀。而这些国家的公共服务体系已经通过长时期的经济发展和积累实现了国民均等化。在城市化发展初始阶段形成的严重的城市病问题也已经得到解决。但是这些国家的外来移民人口与本国国籍人口享受的公共服务存在巨大差异。

另一种现象是一些发展中国家的超大城市存在“城市病”问题。这些国家的首都和中心城市人口过度集中的原因,主要是国内人口流动没有任何限制,造成大量人口涌向首都和中心城市,导致这些城市人口过度膨胀,引发了严重的社会问题。例如,城市贫困和贫民区问题、严重的环境污染和公共卫生问题、严重的社会治安问题以及交通拥堵等问题。

中国的超大城市发展,虽然没有限制人口的流动就业,但是由于公共服务的差别化和户籍管理制度的限制等原因,并没有出现其他发展中国家的超大城市的“城市病”现象。当然,中国超大城市仍然也存在着一定的社会隐患。在超大城市就业的大量外来人口,如果长期享受不到与城镇户籍人口同等的公共服务,也可能引发社会矛盾。因此,从经济社会发展的长远趋势看,通过改革来解决超大城市的户籍管理问题,应该是中国城市化政策的长期目标。

为什么个别超大城市不放开落户?

《财经》:“十四五”规划提出,放开放宽除个别超大城市外的落户限制。在这个表述中,“个别超大城市”具体指的哪座城市?

李铁:中国的超大城市——也就是千万人口以上的城市,目前大概有7个,但是主城区人口超过1000万的城市只有两个,一个是北京,另一个是上海。其他的几个所谓千万级人口的城市都是把行政辖区内的所有人口包括在内。因此,“个别超大城市”特指上海和北京。

《财经》:相比一些中小城市以及大城市,超大城市为什么在放开落户方面一直进展不大?

李铁:中国的超大城市基本都是直辖市、省会城市以及计划单列市。它们的共同特点除了常住人口规模都超过了1000万,外来人口的数量也都很多。例如,上海常住非户籍人口占总人口的比重达五分之二以上,北京则是超过了三分之一。深圳常住非户籍人口的比重则是常住户籍人口的近2倍。

这些超大城市一直没有大规模放开落户的原因,一方是城市政府出于公共服务供给能力、财政养老支付能力等方面的考虑。而更为重要的原因是本地户籍人口长期以来已经形成了既得利益关系,在没有更多新增资源供给的情况下,如果放开落户,可能会引发本地户籍人口的不满,并带来社会的不稳定因素。

《财经》:看起来,这是一个短时间内难以解决的矛盾,那么改革就僵在这儿了?

李铁:户籍管理制度是自上世纪50年代末一直延续到现在所形成的、利益已经相对固化的体制,涉及人口数量巨大的利益关系。虽然要加快相关的改革进程,但同时也要防范可能随之而来的社会风险,需要通过长时期的努力和一系列的政策调整稳步解决,而不能一蹴而就。

从党中央、国务院的一系列文件精神看,特别是“十四五”规划中提出的关于户籍管理制度改革的政策措施,可以明显感觉到,即使面临着阻力,仍在不断扩大改革的范围和推进力度。

从本世纪初开始的县级市以下放开落户限制,到后来的地级市放开,到现在的300万人以下的城市放开,特别是这次提出除了个别超大城市之外,其他城市都要放开和放宽落户限制。可以看到的是改革是在稳步有序地推进的。

其实我们也看到,在很多人口流出的地区和城市,落户限制已经基本放开。例如,前一段江西省颁布的全面放开落户限制的文件,至少在城市一头已经按照中央有关文件要求在落实。因为农村一头的落户限制显然比城市要严格得多,所以在某种意义上讲,只能先着手于城市落户的全面放开。

但是我们也要注意到,以往的政策文件中反复提出要严格控制个别超大城市人口过快增长。其实内中的含义也是说,之所以在个别超大城市不能过快地放开落户限制,就是担心人口聚集过快,会引发公共服务供给能力不足的矛盾。同时,个别超大城市人口过快增长会对城市治理能力提出更高的要求,而中国城市目前的治理能力仍然相对滞后,显然解决问题还是会力不从心。

更重要的是城市管理者可能有以下几个方面的考虑:一是放开落户意味着公共服务支出要大幅度增加,城市财力难以支撑;二是如果外来人口数量过多,都落户后会因公共服务资源再分配引起本地户籍人口的不满;三是担心落户政策一旦放开,会有更多的外来人口相继涌入,导致城市人口过度膨胀;四是担心放开落户会带动房价上涨,导致中低收入的户籍人口更加买不起房,等等。

人口真的只是负担吗?

《财经》:超大城市都那么难,那么个别超大城市放开户籍岂不是遥遥无期?

李铁:并不能这么说。个别超大城市的发展政策中,也出现了一些变化。例如北京建设副中心和京津冀建设雄安新区,目的都是疏解北京市的人口和功能。上海提出在郊区建设五个新城,也是要通过周边卫星城的建设,减少主城区人口过度集聚的压力。当主城区人口超过千万以上,可能我们也要会面临着治理困境。

因此我们也能理解,在个别超大城市限制落户、控制人口与疏解功能等政策措施同步推进,主要是就是避免人口在主城区过度膨胀。

《财经》:不管怎么说,对个别超大城市,整体思路还是限制、控制和疏解。那么反过来说,这些城市的人口真的已经多到无法承载的地步吗?

李铁:我们对个别超大城市的人口规模也需要有新的思维方式。

首先,目前个别超大城市主城区人口并没有膨胀到资源难以承受的地步。即使是北京和上海的主城区,人口也就是1000多万,深圳的主城区人口也就是几百万。把个别超大城市行政辖区的人口与主城区人口等同,是人们长期以来对城市认识上的一个误区。

其次,个别超大城市行政辖区内还有许许多多的中小城市和小城镇,它们完全可以承接中心城区疏解的人口和功能。目前来看,这些中小城市和小城镇的作用还没有完全有效发挥。

再次,我们所提到的都市圈,一般泛指特大城市和超大城市辖区,以及周边城市,都市圈的发展在“十四五”规划中已经作为未来城市发展政策的重要内容。既然要发展都市圈,显然也包括超大城市行政辖区内的不同规模城市,这些地方的人口聚集不能与主城区人口膨胀相提并论。关于超大城市行政辖区与都市圈关系的问题,可能还要作为未来政策研究的重要内容。

还有就是,既然个别超大城市行政辖区还有许多中小城市和小城镇,在这些城市放开落户,并不会带来主城区房价的大幅上涨,甚至还会因为这些城市与主城镇有一定的距离,反而会起到降低主城区房价的作用。落户的外来人口和主城区的中低收入户籍人口都可以在这里买到价格相对低廉的住房。

未来,一项最重要的改革是公共服务如何实现均等化。例如,对主城区的优质公共服务资源,可以通过行政手段向周边的中小城市和主城区边缘扩散,防止资源过度集中而导致资源空间配置的不均衡。在落户和公共服务问题上,可以把个别超大城市的主城区与行政辖区的中小城市在政策上区别考虑,这样会充分发挥个别超大城市在“都市圈”的龙头作用。

此外,在未来的有关落户问题的政策研究上,也要进行其他配套改革的研究。例如,行政区划调整和改革,土地管理制度改革等。

《财经》:对于个别超大城市,外来人口真的是负担吗?

李铁:当然不是。在个别超大城市的落户政策上,我们在调整认识上还要强调一个问题。所有外来就业的常住人口,特别是在这些城市已经就业和长期定居十几年以上举家迁徙的人口,无论是农村转移进城的,还是城镇间流动的人口,都已经为城市做出了长期的贡献,包括创造了税收,参与了城市建设,为城市居民提供了服务,推动了城市的创新。更重要的是这些人口已经与城市融为一体。如果离开了这些人口的就业和服务,那么城市将陷入崩溃,这是必须要面对的问题。

对于这些人口来说,不仅是要善待,而且要正视现实,积极推动他们的落户,而且要放松限制条件。这不但是对他们对城市贡献的充分肯定,还会继续发挥他们在促进未来城市发展中的巨大动能,而且也会让他们把长期的投资和消费兴趣从家乡转入到就业地,这是城市最重要的增长潜力和动力,也是实现社会公平的重要体现。

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