“十四五“规划和2035年远景目标纲要提出，“十四五”期间，常住人口城镇化率提高到65%。
中国经历了城镇化高速发展的阶段，目前已逐渐放缓，如何才能使得城镇化率达到目标？还有一些观点认为，中国城镇化率的峰值只能达到65%，无法达到一些发达国家80%以上的水平。
那么，中国未来的城镇化之路该如何推进？在提高城镇化率的同时，又该如何提高城镇化的质量？
城镇化率如何能达到65%
从上世纪90年代开始，中国的城镇化率实现了高速增长。在很长一段时间内，城镇化率以每年超过1个百分点的速度增长，直到2018 年，城镇化率增速开始下降到每年1个百分点左右。
影响到城镇化速度的主要原因是，中国的经济增长速度在放缓，同时新增就业人口和农业转移人口也在下降。2020年因为疫情，城镇化增长速度也并不乐观。但是随着疫情风险的逐步解除，中国的经济增长速度也可能会恢复到疫情前的水平，就业增长和农业转移人口也会相应增加，城镇化水平还是能够在现有基础上进一步提高。
图1:1990年—2020年城镇化率
数据来源：中国统计年鉴2020
图2:1990年-2020年城镇化率增速与GDP增速对比
数据来源：中国统计年鉴2020
图3:2000年-2020年城镇就业人员和农业转移人口数量
按照“十四五”规划的要求，中国的城镇化水平力争在“十四五”期末从现有的60%多提升到65%，也就是说每年还要保持接近1%的增速。需要解决以下几个方面的问题：一是GDP增速至少要保持在7%以上；二是每年新增农业转移人口不低于“十三五”期间的水平，这意味着，每年至少要新增800万以上的农业转移人口；三是对那些非农就业占比超过80%的城市化地区的农村，要按照城市社区实行管理；四是加大返乡创业农民工进入县城置房就业和定居的支持力度。
同时也要注意到，按照“十四五”规划的要求，城镇化的一个重点还是要解决质量提升的问题。也就是说，在常住人口城镇化率达65%的同时，还要进一步实现户籍人口城镇化率的提升，而且速度要高于常住人口城镇化率的增速。要实现这点，就要确保全面落实“十四五”规划提出的，全面放开放宽城区常住人口300-500万以下城市的落户政策；放开放宽除个别超大城市外的其他特大和超大城市的落户限制；逐步减少和取消在超大城市落户的名额限制；要在其他各类城市逐步加快农业转移人口市民化等要求。
虽然“十四五”规划提出了城镇化率65%的目标。但要认识到，这是指导性目标，而不是所谓的“政绩要求”。这个目标的重点在于，提升城镇化质量，让进城就业和居住的农民工享受到与城市户籍居民同等的公共服务水平。而不是为了单纯追求城镇化率达标，通过行政划转的方式，把一部分虽然已经纳入中心城市市辖区管理，但是实际上仍然以农业就业为主的村庄和集体经济组织直接转为城镇街道和居委会，同时将农业就业人口直接转为城镇居民。
另外，对于那些外来人口绝对数量多和占比较高的各类城镇，也要防止常住人口城镇化水平很高，但户籍人口城镇化率提升仍然十分缓慢，甚至落后于常住人口城镇化率的提升速度的情况。
公共服务均等化更值得关注
有一些观点认为，中国城镇化率的峰值只能达到65%，无法达到一些发达国家80%以上的水平。提出这些观点的人主要是根据中国的人口规模，同时也是按照户籍人口和常住人口城镇化率计算，并参照中国经济增长速度，因此持有相对审慎的观点，有一定道理。当经济增长速度达到一定水平后，可能会出现增速边际递减的现象。毕竟中国有14亿的总人口，目前按照常住人口城镇化率60%多计算，已经有8.5亿左右的城镇常住人口。
目前，经济增长速度在放缓，同时外出打工的农业转移人口增速一直在低水平徘徊，再加上部分城市和地区依靠行政划转的方式把农村地区划定为城镇化地区，把农业户口转为城镇户口，但实质性的就业和生活方式以及基础设施、公共服务都没有达到城市水平，村庄对外来人口的进入也是严格封闭管理的。如果摒除这些城市和地区的城镇化率泡沫，实际的城镇化水平和增长速度可能确实出现放缓的迹象。
最终中国城镇化率达到80%确实存在困难。也就是说，在现有8.5亿城镇常住人口的基础上，还要转移出2.7亿的农业人口，其中劳动力还接近2亿人。即使城镇化率以每年1个百分点的速度提升，考虑到未来各种不确定的因素可能影响经济增长。中国是否能够最终实现80%的城镇化率，还要看未来10年-15年经济年增速能否持续保持在7%-8%，以及每年转移的农村劳动力是否能够达到800万-1000万人。这还没有把户籍人口和常住人口城镇化率是否完全一致的因素考虑在内。
我个人认为，当前的核心问题并不是常住人口城镇化率是否最终能够达到80%，而是2.8亿流动人口是否能享受与当地户籍人口同等待遇，这些流动人口既包括2亿多的农业转移人口，也包括8000万城镇间流动就业人口。也就是说，要考虑基本公共服务能否均等化，户籍人口和常住人口之间的公共服务差距能否消除，25%-30%的被统计为城镇常住人口的农业转移人口，是否能够在就业地落户定居，是否能够顺利地把农村承包地和宅基地按照市场的方式流转出去。
如果能顺利突破体制限制，并稳定地通过城镇化政策的利好，发挥农民进城的各类消费和投资的潜力。那么城镇化率有希望得到进一步提高，至少在15年之内达到70%，户籍人口城镇化率达到60%。
影响城镇化水平提高的最重要的因素就是经济增速，而影响经济增速的外贸、投资和消费等因素，现在都存在着巨大的不确定性。其中，外贸取决于目前的国际关系变化，包括疫情演变的趋势，特别是中美贸易之间的变化，还涉及到中国的科技竞争能力。而影响国内消费的主要因素，就是如何通过增加非农就业和提高人均收入水平两个方面，带动消费的增长。目前的很多政策都是关注高质量和创新发展，但是涉及到10亿中低收入人口的就业和收入增长，还是要有对应的政策设计和现实的支持路径。
要解决这些问题，一方面要在创新增长中重视提供更多的就业空间；另一方面就是在提高城镇化质量的同时，实现农业转移人口市民化，让他们将长期消费和投资预期从农村转向城市。要实现这种政策激励，在于我们如何发掘和启动隐含的增长潜力，并通过城镇化进程中各项政策的落实稳定总体经济增长水平。
从这个意义上来说，城镇化速度是否能够达到一定预期，与经济增长速度的变化是互为因果的。这也是中国实现双循环发展中，通过内循环刺激经济增长的重要因素。
作者为独立经济学家，中国城市和小城镇改革发展中心原主任
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