如何界定城市群和都市圈|李铁谈城市

文/李铁   编辑/朱弢

2021年04月06日 14:17  

本文3744字,约5分钟

在明确了城市群和都市圈的概念之后,还有一个无法回避的现实问题。那就是如何突破等级化的城市行政管理范畴和空间,真正地让市场来配置要素和资源

关于城市群和都市圈问题,虽然“十四五”规划提得很明确,但是如何界定城市群和都市圈,确实是一个非常难以解决的技术性问题。

在我看来,如何发展城市群和都市圈,是中国城市发展中一个不可回避的现实问题。如果通过政策充分发挥其作用,对中国的经济增长具有重要的现实意义。

不过,由于中国的区域经济发展不平衡,城市群和特大城市、超大城市辐射的都市圈,存在着巨大的差别。因此在城市群和都市圈的发展政策中,需要根据不同的区域,不同的城市规模和密度,形成因地制宜、各具特色的发展路径。

如何界定城市群

首先,要界定一个城市群,就要客观地分析城市密度和人口密度。

所谓城市密度,就是在一个合理的空间范围内,不同规模城市(包括较大的建制镇)的数量。如果城市之间相距太远,数量稀少,密度低,即使是出于平衡地区发展的现实考虑,也不应该对这些所谓的城市群,实行和经济发达地区那些城市密度高、人口数量多的的城市群同类的支持政策。

其实,关于城市群的认定,完全可以借助大数据技术来识别。例如,根据三大电信运营商的数据,中国现在有16亿手机用户,虽然有一人多机现象,但是基本覆盖了除高龄老人和幼儿之外的所有群体。根据手机信令数据,可以记录下每个人24小时内任何时间的位置信息,根据这些信息就可以掌握国土内任一空间内的人口分布,进而通过人口密度和城市密度,得出中国城市群空间格局的分布现状。我们还可以通过“手机信令数据+注册登记的身份信息”,判断人口的来源、日常生活和就业轨迹以及活跃度,进而基本可以判断出某一个城市群的经济发展水平。

其次,要判断城市群的特点。例如,是多中心的城市群,还是单中心的城市群,甚至是无中心的城市群。

从世界城市群发展规律上看,单中心和多中心的城市群,由于中心城市主城区成本增加,逐步实现了功能、产业以及居住空间向周边中小城市的辐射,这样一来,周边中小城市就围绕城市群发挥各自的功能。而在城市群内各城市间要素和资源配置也要按照市场规律,符合人口的通勤成本和产业的传输成本,进而形成了高密度的城市聚集。

但还要看到,确实也存在无中心的城市群。比如德国,极度缺少特大城市,所以在不同地区,要素和资源自动选择向众多的中小城市配置,自动形成了以中小城市为主的城市群,并且通过便捷的城市轨道交通实现了城市群内部城市间的联系。

再次,就中国经济发展水平高的城市群来说,既有行政等级关系较强的城市群,也有市场发展相对活跃的城市群。

例如,京津冀就属于行政等级关系影响大的城市群,京津是相互竞争的关系,而河北临近北京周边的城市则受制于北京的政策管控,发展受到一定的限制。而珠三角就属于市场发展相对活跃的城市群,广深则是珠三角城市群中最大的中心城市,两者的产业发展路径不同,这种同级别城市间的产业竞争和要素资源的竞争,显然与各自行政管辖区域以及各自公共服务供给空间范畴有着直接的关系。

对于周边中小城市来说,如果利用好中心城市的产业和各类功能的疏解,城市群内部的联系就会加强,产业则相应会在市场机制作用下根据成本的高低自动实现要素的空间再配置。例如,广州和佛山实现了交通同城化,不仅带动了产业向佛山转移,一部分广州市的居民也因为中心城区房价高而选择到房价相对低的佛山居住。半个小时的交通距离,实现了广佛的同城化发展。

而对于深圳和东莞来说,产业和居住从深圳向东莞转移已经形成了规模。毕竟东莞的土地价格和房价要远远低于深圳,而且深圳郊区以工业为主导产业,与东莞存在一定的功能同构,在土地低成本的价格优势下,深圳的工业企业向周边特别是东莞的转移势在必行。但是,随着东莞的土地价格逐渐升高,也将导致东莞的土地成本逐步上升,未来产业和功能继续向周边其他城市和地区转移的可能性也在增加。这就是城市群按照市场规律自动配置资的机制在起作用。

对于那些经济发展水平相对滞后的城市群来说,虽然看似有一些城市具有一定的人口规模,但是由于等级化管理体制,这些城市处于严重的发展不平衡状态。由于行政等级最高的省会城市或中心城市借助等级优势过度吸聚优质资源和要素,客观上会对周边中小城市的资源和要素配置产生十分不利的影响。因此在这一发展阶段的城市群,需要鼓励中心城市聚集资源的同时,更要鼓励充分利用周边中小城市或较大规模的建制镇承接中心城市主城区的功能。特别是在城市发展到一定阶段,比如工业向近郊区或者远郊区周边中小城市转移的时候,应该通过政策支持,鼓励这些中小城市发挥低成本优势形成规模工业。在经济发展水平较低的所谓城市群地区,打破城市等级化管理体制,真正让市场来决定要素和资源的配置,还有很多障碍需要突破。

另外,城市群内城市间的行政管理体制也需要重点关注。因为中国的城市是存在等级的,所有几乎所有的城市群内都存在着这种体制矛盾。当提出城市群内部一体化发展时,便不可能回避公共服务和基础设施投资依存于城市等级化体制的一个现实。从包括户籍制度、土地制度,还有城市辖区内部的行政管理体制来看,不同等级的城市各自管辖着不同的行政区域,这种体制影响着要素和资源的分配。以城市为代表的地方利益,基本上体现在对各类投资和要素的吸引,以及带来的财政和税收利益。而这种利益转化为公共服务和基础设施建设的投入,在区域内部具有一定的排他性。所以需要更高层面的管理和决策体制的干预。

都市圈应该有多大

城市群和都市圈之间到底是什么关系,也是目前困扰学术界的一个难题。但城市群的范围远远大于都市圈已经是共识,也就说,一个城市群内如果存在多个中心城市,也就等于存在多个都市圈,不同都市圈的空间范围还可能有交叉。

既然是“都市圈”,那么就涉及到涉及到“都市”的界定,是不是所有的省会城市和计划单列城市都是都市?显然,除了个别几个人口规模低于百万的省会城市,其他的都可以称为都市。但在事实上,不仅大部分省会城市可以达到一定人口规模标准,而且经济发达地区的一些地级城市也会达到这个标准,如苏州、常州等。

在界定都市圈的同时,我们也遇到了一个中国特色的问题,就是都市的人口规模是以行政辖区内常住人口为准,还是以主城区常住人口为准?毕竟国际上都市的概念都指的是城市主城区,也就是基于一个空间实体城市的人口规模认定的,而不是行政辖区。行政辖区周边一定范围内的城市数量多,人口密度高,我们可以称为次一级城市群,但是在这个城市群中没有“都市”。有关都市圈和城市群之间的关系、都市圈的界定问题,都还是要回到城市本质的概念上。

另一个问题在于,如何认定都市圈的范围?都市圈是从日本引进的名词,但是学界对于日本的东京都市圈认定并不一统一,从2000多万人口,逐步放大到3600万,乃至4300万人口的圈层。但是我去东京的时候,与日本有关方面交流,他们认定的东京都市圈,就是从东京城市主城区最核心的位置向外延伸30公里的半径范围。这里分布着大量的研发企业,房产价格相当于东京中心城区的十分之一,城际轨道交通的通勤时间在一个小时以内。这是按照主城区千万人口规模来计算的都市圈范畴,并不一定被所有的学者所认定。

韩国首尔也是东亚地区最大的城市之一,主城区人口超过了1000万。首尔都市圈所覆盖人口应该在2000万左右。理论上的都市圈还是以30公里半径和1小时城际轨道交通的通勤圈所覆盖的范围。当然,在日本和韩国还有其他大城市,如大阪和釜山都有各自的都市圈。同样,中国一些人口大省的人口规模接近日本,但是都超过了韩国。如果按主城区常住人口算城市规模,也只有京沪两个是真正千万人口的城市,其他城市的主城区基本上都是500万-800万人口,也应该有自己的都市圈。

关于都市圈的划定,需要把握几个要点。一是是否可以按人口规模设定不同类型的都市;二是是将行政辖区作为辐射范围,还是按最低成本、最快的通勤范围?或者是以中心城区核心位置向外延伸一定半径的范围为辐射范围;三是产业之间的联系,如果把产业的延伸和辐射作为都市圈的重要因素,可能这个圈子就会无限放大。例如,是否要把所有上海辐射的范围都被纳入上海都市圈,显然还存在着巨大的理论争议。

提出这些问题,关系到引进都市圈概念后,如何在界定的范围内进行政策设计,同时还要厘清城市群和都市圈之间的关系。否则,虽然概念提出了,但最后政策却无法得到落实。

无论是城市群还是都市圈,在明确了概念之后,还有一个无法回避的现实问题。那就是如何突破等级化的城市行政管理范畴和空间,真正地让市场来配置要素和资源。对此,“十四五”规划中提出“优化行政区划设置”。所谓的优化,也就是如何更好利用城市空间格局,减少城市行政等级管理体制影响,更好地发挥不同人口规模城市的作用。

无论是“群”还是“圈”,在户籍管理制度改革、土地管理制度改革、行政体制改革释放中小城市潜力等方面,都应该有较大的突破,真正地通过市场化机制来配置要素、人口和资源。只有这样,才能使一个区域内公共服务资源和基础设施建设为更多人口,无论是常住就业人口还是户籍人口,提供相对均衡的公共服务。

作者为独立经济学家,中国城市和小城镇改革发展中心原主任

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