为何要转变超大特大城市的发展模式|李铁谈城市

文/李铁   编辑/朱弢

2021年04月18日 18:49  

本文4277字,约6分钟

转变超大特大城市的发展模式,一定要注意,不能把城市的发展等同于硬件建设,更要注重城市的治理和服务等软件建设。

中国城区人口超过1000万以上的城市有6个,500万人口以上的有16个,如果按市区人口来算,数量更多。按照一些特大城市原来的规划目标,希望未来人口继续大幅度地增加,能够达到超大城市规模。

但在实际上,已经达到千万人口规模的超大城市,在户籍制度上以及市民化政策上,一直采取严格控制人口增长的政策。特别是京、沪两个主城区超过千万人口的超大城市,正在逐步通过功能、产业以及优质资源疏解,实行减量发展政策。

“十四五”规划更是明确提出,转变超大特大城市的开发建设模式,加强超大特大城市的治理中的风险防控,促进高质量、可持续发展。

那么,超大特大城市的开发建设方式与大中城市相比,有什么特点?如何才能转变它们的发展模式?

为何要转变发展模式?

就我个人理解,“十四五”规划要求的转变超大特大城市发展模式,是出于两点考虑。

一是要尊重市场规律,防止继续动用行政手段,吸引优质要素和资源,进而使得人口向超大特大城市过度集中。这其中也包括一些省会中心城市利用行政权力,动辄通过行政区划调整,比如增设市辖区等方式,扩张城市市辖区面积,提高人口规模和产值规模,以此来提高城市排名,或者争取获得国家中心城市的资格。关于这一点,我在此前的一系列文章中已有充分地阐述。

二是出于防范城市治理风险的需要。这是从这次全球新冠疫情暴发中吸取的经验教训。很多人提出扩大城市发展规模时,主要关注的是所谓的城市规模效益。但忽视了一点,当城市人口过度增长后,如果不能及时解决相关的基础设施和公共服务供给,还会因人口和资源高度集中,带来房价上涨的问题。

城市过度发展带来的贫民窟问题虽然没有出现在中国,但是人口高度集聚之后,无论是什么原因引发了突发性事件,都会出现潜在的社会风险。例如,中心城区房价过度上涨,会引发中低收入人口的严重不满;又如,可能由环境问题和公共卫生问题引发健康和疫情危机,从而产生巨大的社会危害,非典和新冠疫情其实已经让人们认识到在超大特大城市应对此类突发公共卫生事件的难度;再如,社会治安问题,也会对城市居民产生很大的影响等等。

另外,很多人在研究城市问题时,经常忽视了人口高度集聚后可能产生的社会心理变化,并且会周期性地通过一些社会性问题和突发性事件而引发矛盾和风险。这种社会心理变化产生的原因是人口密度过高,生活和就业压力巨大,房价上涨,城市空间压抑,家庭和邻里关系淡化等。这种长期累积的心理压抑一般需要通过各类社会文化和体育活动,以及一些大型社会性活动释放出来。我们一般称之为城市心理宣泄。如果没有适当的渠道,这种社会压力释放在某种程度上也是特大超大城市潜在的一种社会风险。

更值得注意的是,目前在互联网愈加发达的背景下,可能只是一些微小的社会事件,都可能通过网络被放大,进而产生难以预料的社会影响,成为社会心理宣泄的出口。在其他国家和地区,由于制度体系的原因,这种心理宣泄则会通过市民组织大规模的集会活动释放出来,会给政府政策产生巨大的压力,甚至会影响到社会稳定。很多发展中国家和新型国家步入中等收入陷阱,原因在于人口高密度集中于城市,因各种城市问题诱发社会危机,导致发展进程中断。

中国城市化正在高速发展,但我们对城市的认识以及城市发展过程中可能存在问题的研究,还是相对滞后。人们更多地考虑是经济、规划以及建设问题,往往只看到城市化带来了GDP的增长,认为城市越大越能产生规模效益,希望在城市特别是超大特大城市率先实现现代化。要注意的是,在行政主导和城市决策者主观思维模式中,虽然倾向于通过城市规模的扩大,带来社会影响力的增强和资源要素的优化配置。但在防范城市社会风险的问题上,并没有意识到一些微小事件可能会被舆论放大,甚至导致舆情危机,也忽视了城市规模越大,越有可能存在着各类意想不到的隐患。

而当突发性事件发生后,政府的判断和决策选择会产生困难,同时会担心引发社会不满而导致一系列负面后果,往往会对问题的处理相对滞后。

软件比硬件更重要

由此看来,因为城市人口规模巨大,会增加解决问题的难度。

转变超大特大城市的发展模式,一定要注意,不能把城市的发展等同于硬件建设,更要注重城市的治理和服务等软件建设。

例如,提供适度的满足不同年龄和收入人口的多样化需求;提供更为丰富的参与性更强的文化体育环境;城市的景观不能一味追求高大上和单一化的视觉特点,应该让城市的形态和景观建设更适应人居特色;在提供就业空间时,要充分发挥数字经济的作用,协调好传统行业和新兴产业的关系,治理政策要避免受网络舆论所干扰;为城市提供多元化的消费方式和空间,是缓解城市居民心理宣泄的最有效的手段,比如,在疫情已经接近结束的时候,要及时开放大型体育场馆和文化娱乐设施,让久居在家的居民活跃起来、动起来。

最重要的一种思维转变在于,不要把控制人口过度集中作为城市发展的目标,而是要在有效发挥资源要素集聚规模效益的同时,从多方面化解人口高度集聚可能引发的社会问题。同时也要发挥空间优势,利用中心城市主城区周边的中小城市、小城镇来疏解主城区的功能和人口过度集中产生的压力。

例如,主动把一些优质资源通过多种方式向周边中小城市和小城镇转移,把产业资源在更大范围空间内进行合理配置,带动周边中小城市和小城镇的发展;依托周边中小城市和小城镇吸纳更多的中低收入人口,其中也包括了大量外来人口;在中小城市和小城镇提供更多的价格较低的居住空间,以缓解中低收入人口对主城区房价过高的不满情绪,并解决他们的住房问题。同时,也要加快建设连接城市主城区和周边中小城市的城际轨道交通,降低通勤成本,缩短通勤时间,促进人口和要素资源在城市群和都市圈内合理配置。

转变超大特大城市发展模式,在现有规划中已经有各种高大上的提法。例如,现代产业、数字经济、创新载体等等,各类新概念层出不穷。但对于最关键的人口和资源要素的空间配置,却在各种规划和发展目标中缺乏合理且“接地气”的布局。

毕竟,城市是人的集合体,各种产业也需要不同的人来完成,既需要精英式的创新人才,也需要最基础的白领和蓝领工人的服务,相应的,城市也需要为不同类型人口提供就业和生活空间。而转变发展模式,核心就是如何根据人的不同需求,更好地发挥不同人群的积极作用和潜力,在国际和国内竞争中提高效率,同时也实现超大特大城市的和谐、健康、稳定和绿色发展。

城市规模的选择既要尊重市场,也要考虑人口差异性

全世界100万人口以上的城市,欧洲约有10个,美国有9个。即使在高人口密度的东亚国家,日本和韩国也分别只有10个左右的百万人口城市,其他都是中小城市。即使在发展中国家和新兴国家,超大规模城市的数量也极其有限。

中国的大中城市一般是省会城市和地级中心城市,包括少量的县级市和特大镇。中国现有人口100万-500万、50万-100万人口的城市各都有100多个,这类规模城市的数量是全世界最多的。

其中原因当然是中国人口基数大,更主要的原因是大多数城市作为不同等级的行政中心,利用中国特殊的等级化的城市管理体制,在高速城市化进程中吸聚了下辖行政辖区的优质要素和资源。

虽然也不乏在市场发育过程中涌现出来的十分具有活力的大中城市。例如,在长三角、珠三角以及京津冀等城市群中,就有许多通过市场化的产业聚集,有利的区位条件和资源储备,形成的具有一定人口规模的大中城市。但是这些城市从实体空间的认定上,很难界定城市主城区人口的数量,因为在统计上这些城市的人口也包含着市辖区和街道办事处的城镇常住人口。只有真正通过人口密度和城市空间密度,以主城区确定空间实体城市的存在,才可以真正地判定这些大中城市实际的人口规模。这样一来,中国大中城市的数量可能会有一定变化,但是和其他国家相比,数量仍然会是世界上最多的。

中国的规划编制有一个特别重要的特点,就是在对地方带有强烈指导性的同时,也会出现地方政府盲目照抄照搬的现象。在地方政府看来,照搬至少不会出现太大的失误。大中城市大多是省会和地市级政府所在地,虽然在发展阶段、区位条件,以及资源禀赋上与超大特大城市有一定的区别。但是在制定发展思路时,往往习惯按照更高一级政府的规划内容来执行。实际上,这些城市需要根据自己的特点,因地制宜地明确发展思路。特别要强调几点:

首先,这些城市的目标不一定是要把自己发展成超大特大城市,而是要在形成合理的人口规模后,充分发挥城市群和都市圈的作用,尽量利用周边中小城市和小城镇,降低产业进入成本,形成产业功能互补,带动就业增。

其次,要根据人口结构,例如外来人口和本地人口比重,本地城乡人口的比重,农业转移人口与城镇间流动人口比重,各类不同产业就业人口比重以及不同收入人口比重,合理地安排城市发展空间。

再次,创造相对较低成本的就业空间,解决各类中低收入人口居住和就业的需求,而不是把目标全部定格为建设“高大上”的空间。然后,在城市更新改造上以及基础设施建设上提高效率,同时要注重适度和差别化的投入,避免因过高投入、过高标准而抬高城市门槛。如果一味地追求所谓高水平建设,不但会增加投入成本,还会把更多地中低收入人口排斥在发展进程之外。

其实,无论是超大特大城市,还是各类大中城市,在发展进程和基础设施建设投入上,都已经在向发达国家的标准看齐,甚至有些城市已经实现赶超。但是在这些城市的行政辖区内,既聚集了大量的外来人口和农业转移人口,也有大量的农村居民。转变发展方式,一方面要通过不懈的努力,在城市提供创新发展的空间,提升城市竞争力;另一方面也要给占人口大多数的中低收入人口,留出充分的就业和与他们收入相适应的居住空间,包括基础设施和公共服务的建设,也要考虑到他们所能承受的生活成本。

拉动内需和刺激内循环,并不是指所有城市都要做金融、科技以及创新中心,更重要的是实现10亿中低收入人口的就业和收入增长,进而刺激消费和投资。如果清醒地认识到中国的发展现实,就会知道,城市仅仅靠高科技和高水平的金融,是带动不了更多人口就业的。

因此,面对现实,让各类不同人口规模的城市,充分利用辖区空间或者打破行政区划分割,发挥不同人口规模的城市在创新发展、低成本优势等方面的不同作用,才是城市发展模式转型之路。

美国硅谷并不在大城市,美国西部波士顿周边的各类大学和研发基地,也都没有集中在大城市。像微软、苹果以及各类高科技企业,在创业之初,都是寻求成本最低的发展空间,而不是在房价地价高企的城市中心区。这些案例都是值得认真研究和参考的。

(作者为独立经济学家、中国城市和小城镇改革发展中心原主任)

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