平台反垄断,该反的是什么?

文 |《财经》E法特约评论员 陈千凌   编辑 | 朱弢

2021年04月18日 21:54  

本文5298字,约8分钟

建议加快推进《反垄断法》修订,考虑增设数字经济专章,并将数据垄断相关内容纳入其中。

去年末,中央经济工作会议提出 “强化反垄断和防止资本无序扩张”,并对平台企业依法规范发展作出明确部署,平台经济反垄断大幕就此拉开帷幕。

建议加快推进《反垄断法》修订,考虑增设数字经济专章,并将数据垄断相关内容纳入其中。

今年以来,一系列的反垄断执法密集亮剑,让人充分感受到了国家的决心与力度。

4月10日,市场监管总局对于阿里巴巴的反垄断立案调查结果公布,责令其停止违法行为,并罚款其2019年中国境内销售额的4%,计182.28亿元。

更早之前的3月12日,市场监管总局对涉及腾讯、百度等12家公司的10起违法实施经营者集中案,分别处以50万元的顶格罚单。

3月3日,市场监管总局对橙心优选、多多买菜、美团优选、十荟团、食享会等5家社区团购企业的不正当价格行为作出行政处罚,共计650万元。

与此同时,一系列平台经济监管制度相继推出,年初印发的《建设高标准市场体系行动方案》,明确加强平台经济、共享经济等新业态领域反垄断和反不正当竞争规制。国务院《政府工作报告》指出,国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力,同时要依法规范发展。强化反垄断和防止资本无序扩张,坚决维护公平竞争市场环境。2月7日,国务院反垄断委员会制定发布《关于平台经济领域的反垄断指南》,积极回应消费者、经营者等多方需求。

这些都发出了“互联网平台不是反垄断法外之地”的强信号。

此外,3月15日召开的中央财经委员会第九次会议上,进一步为平台经济“立规”“把脉”。会议从构筑国家竞争新优势的战略高度出发,释放了发展和规范并重、加强平台各市场主体权益保护、金融活动要全部纳入金融监管、为高质量发展和高品质生活服务等重磅信号。

会议再次强调“促进公平竞争,反对垄断,防止资本无序扩张”,进一步明确要“提升监管能力和水平,优化监管框架,实现事前事中事后全链条监管,充实反垄断监管力量,增强监管权威性”。

值得注意的是,不独中国,多个发达国家也纷纷行动,全球反垄断的浪潮正在兴起。

2020年10月,美国国会公布了针对苹果、亚马逊、谷歌和脸书的反垄断调查报告,认为四大科技巨头在关键业务领域拥有“垄断权”,且滥用市场支配地位。两个月后,欧盟委员会正式提交了《数字服务法》和《数字市场法》,这是两部专门针对数字平台和大型科技企业的法律草案。其中,“守门人制度”成为继GDPR之后欧洲在数字治理领域最大的制度创新,对于全球的反垄断规制都具有极强的启发性和引领性作用。

那么,人们不禁要问了。互联网已经发展了数十年,为何自去年开始如此大力度地反垄断?这释放了怎样的信号?反垄断的核心问题是什么,促进平台经济规范发展的“牛鼻子”又是什么?

平台反垄断大幕为何此时拉开?

关于反垄断,不能仅仅从平台经济的角度来认识问题,更要着眼于新一轮科技革命与产业革命的高度来统筹考虑,要认识到技术驱动下的数字平台对人类社会带来的巨大影响。

从经济角度来看,信息技术革命自上世纪80年代拉开帷幕,大量科技平台、数字平台强势崛起,表现出了比传统工业企业更迅猛的发展速度。然而,一个个“庞然大物”产生,在攫取更多利润的同时,却对经济社会产生诸多负面影响。

麻省理工学院教授大卫·奥托尔在《美国经济评论》上发表的一项研究显示,上世纪80年代以来,也就是美国在进入数字经济时代之后,劳动收入在国民收入中的份额不断下降。那么,效率提升了吗?从整个经济的角度来看,答案恐怕是否定的。相反,经济的公平性锐减——美国学者戈登的研究显示,2006年以来美国的劳动生产率、经济增长速度都出现了显著下滑。经济学家伊恩•哈撒韦2014年在一篇名为《美国商业活力的衰退》的报告中进一步分析,这一时期内美国企业的创造性破坏出现了系统性下降,企业的新陈代谢渐趋凝滞,年轻公司在所有企业中的占比持续下降。简言之,财富与各类资源向头部企业加速聚集,而中小企业备受倾轧,产业活力被明显遏制。

从政治角度看,随着数字巨头的迅猛扩张,超级平台已经渗透进人们日常生活的方方面面,并频繁地挑战以国家为基础的政治权力。正如福山等人发出的警告,数字巨头们不仅拥有巨大的经济权力,还相当程度地影响并控制了政治。“这些庞然大物支配着信息传播和政治动员的协调。这对一个运转良好的民主国家构成了独特的威胁。”

一方面,在社会的数字化程度不断加深的今天,数字平台用以约束参与方的内置规则的影响力也在不断扩张,如通知删除、限制下单、限制用户权益、警告、罚款、封号、下架、直至关店等,这使得“网络互动经常具有复杂的身份构建、规则制定和执行等特征”,这就形成了技术权力化倾向,平台具有了惩罚、税收等实质性权力;另一方面,随着数字平台的影响范围不断拓宽,商业服务深入千家万户、业务范围渗透至公共领域,对整个社会系统都会产生重大影响,如引导、影响、操纵人们的思想行为,左右社会资源配置等。奥巴马曾对《大西洋月刊》表示,“互联网是美国民主的最大威胁”,并且呼吁政府拿出监管这些公司的方案。

然而,面对这一冲击,政府却显得力不从心。一方面,监管滞后于创新是客观规律,尤其是数字技术的复杂性、变化性,让监管部门即使想要规制,也是心有余而力不足;另一方面,由于数字平台的影响力持续提升、对经济税收等的支撑作用日益凸显,也造成了某种“公共俘获”,使得公共权力反成为平台利益最大化的庇护工具。

随着数字巨头对于社会福利的侵害日益彰显,各国的态度也在逐渐变化,从“包容”到“审慎”,对其无序扩张的规制本已箭在弦上。而2020年的新冠疫情恰恰成了导火索,疫情进一步放大了数字资源、线上经营、规模效应的优势,数字巨头们逆势扩张,但是大量中小企业却因为资金链断裂、市场竞争激烈等原因而倒闭死亡,产业经济的不平等进一步加剧。

巨头们的权力何来?

既然要反垄断,约束数字平台的无序扩张,就要明确一个问题,数字平台的权力来源是什么?

答案是数据。数据作为数字经济时代的核心要素,是数字平台经济赋能和政治赋权的关键所在。

首先,数据是平台取得先发优势的力量之源。作为一种新型生产要素,数据具有边际成本递减、规模报酬递增等诸多优势。且相比技术这一创新要素,数据要素还无需耗费大量的时间精力用于研发。凭借海量的数据,平台企业能够持续优化产品服务、促进供需双方精准对接,从而获取更多用户、抢占更大市场份额,并发挥数据的规模和范围效应优势,从而大幅降低成本、提升效率,这使得平台在很短的时间内就能达到巨大的规模,并在市场中获取领导甚至主导地位。

其次,数据是平台能级叠加倍增的放大器。一方面,数据具有越用越多、越用越好的无限增殖特征,数据越多,越能够改善企业经营、优化产品服务,从而吸聚更多用户、汇聚更多资源,更能够实现垄断目标,直白的说,“它们要的不是市场份额,而是整个市场”。另一方面,数据也是平台跨界扩张、拓展更大势力范围的核心利器。数字巨头们依托主营业务获得了海量用户的身份、消费、行为等诸多数据,利用这些数据,数字平台企业能够在关联,甚至并不那么关联的领域开展跨界发展和融通合作,打造根深叶茂的“生态帝国”,形成一个个“商业综合体”“平台权力体”。

第三,数据是平台实现高度控制的核心抓手。表面来看,数据是客观公正的,但分析、使用数据的规则却是由人、由平台来设计的,因此不可避免地会隐含着平台的主观意志,隐含着企业利益最大化的天然动机。而这种人为意识,却能藏在复杂的数据之下,难以被人察觉知晓。一个个隐蔽的“算法黑箱”,缔造了威力更强的“算法霸权”。

今天,数字平台已经实现对社会生活的全方位渗透,人们认识外界事物的媒介信息由数字平台自动推送,购物、求职、出行等行为仰赖平台的个性化算法,生产生活诸多场景需要借助数字平台完成。人们的思想、行为可被隐秘而有力地引导、操纵,福山在《如何从大型科技公司手中拯救民主》一文之中,就讲述了美国大选如何被平台和数据所左右的问题。2016年大选中,脸书上的个人隐私数据被泄露给了数据分析公司,向用户定点推送了支持特朗普的宣传广告。此外,社会资源的配置方向事实上也被平台无形之中把控,如是否发放贷款、贷款金额大小都会经过算法把关等。

反数据垄断,反的是什么?

依据现代反垄断执法传统和实践,监管对象是企业的“垄断行为”,而非“垄断结构”或“垄断状态”。同理,对于数据垄断这一问题,我们要认识到,要反的不是数据本身,也不是企业拥有多少数据,而是企业基于数据开展的一系列不正当竞争行为,以数据为武器为自己牟取私利,借此削弱甚至消除市场竞争,损害消费者和社会福利等。

从消费者视角来看,平台的数据滥用主要包括两方面:一是超范围、无节制、强迫性地索取个人数据;二是消费者在贡献个人数据之后,其收益(比如体验了更优质的产品或服务)远远小于所付出的成本、承担的风险——没完没了的广告骚扰、精准推荐,还有差别化定价、大数据杀熟,甚至每一分消费者剩余价值都被精准榨干;如隐私泄露,由于平台未能尽到安全保障义务,导致内外勾结、黑客入侵等恶性事件屡屡发生,公民的人身安全、财产安全面临着直接威胁。

从竞争者角度来看,巨头平台将进一步妨碍数据这一关键生产要素的充分流动。可能通过设置各种限制性的数据访问、使用的条款,如数据搭售、基于数据的纵向约束条款等,来排除限制竞争、巩固自身领导地位。此外,数据驱动型的企业并购也可能会强化封锁效应、对竞争产生不利影响。

上述担忧在国外已有相关案例,2014年Facebook收购即时通讯服务商WhatsApp时,就曾引起欧盟监管部门的关注。近期美国联邦贸易委员会对Facebook的反垄断调查,其收购业务也是关注重点之一。

从平台参与者来看,巨头平台将拥有更强的议价权,并借由数据、算法对其形成倾轧。如对电商、餐饮商家强迫实行“二选一”,针对在线音乐、游戏、文学等内容领域独家版权授权以垄断知识产权,以及通过算法迫使外卖骑手、快递员等进行“压榨性劳动”,为了获得高收入,骑手们普遍性逆行、超速、闯红灯,但跑得越快,随之就会被要求以更快的速度送达,形成了一个越逼越紧的绳索。

当参与方地位严重不对等之时,拥有支配地位的一方很可能为所欲为,严重损害其他主体的利益。显然,政府作为公共利益的捍卫者、市场失灵的守门人,对于防止垄断、保持市场良性竞争,是自然责无旁贷。

显然,强化反垄断和防止资本无序扩张将是国家下一步工作的重点。而要实现维护市场公平秩序、平台经济创新合规发展的目标,则要“双管齐下”,除了要对垄断企业进行约束之外,还要以数据要素为抓手,激发市场创新活力。

对此,笔者建议加快推进《反垄断法》修订,可考虑增设数字经济专章,并将数据垄断相关内容纳入其中。同时,考虑在数据领域引入必要设施原则,依照数据对于竞争不可或缺、拒绝开放没有正当理由、开放共享具有可行性等原则加以认定,并在此基础上进一步明确、细化数据产权、价值评估、数据安全等规定,促进数据生产要素被更多主体、更为充分地使用,进一步释放数字经济的创新活力。

参考文献

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