为什么说2021是反垄断“大年”

作者 | 《财经》E法 樊瑞   编辑 | 朱弢

2021年04月27日 18:06  

本文5113字,约7分钟

立法、司法和执法领域全面系统强化反垄断,将会加大对反垄断大案要案的办理。

种种信息表明,2021年注定是中国反垄断史上不寻常的一年。

立法提速——《反垄断法》修订草案已被纳入“初次审议的法律案”,这意味着这部13年前出台的法律将在今年启动第一次修订。

司法强化——最高法院表态,要做好垄断和不正当竞争行为司法审查,尤其加强涉互联网平台经济反垄断审判,适时制定反垄断民事诉讼司法解释。

执法常态化——对平台经济领域将依法持续加强监管,防止资本无序扩张,推动平台经济规范健康持续发展,促进形成高效规范、公平竞争的国内统一市场。

此外,构架反垄断司法与执法的双轨制监管衔接机制,也将成为一个重要方向。

4月22日,全国市场监管系统反垄断工作会议指出,2020年是反垄断具有标志性意义的一年,2021是反垄断“大年”,将进一步加强反垄断监管执法,强化竞争政策基础地位,完善公平竞争制度体系,提升反垄断监管能力水平。

那么,反垄断“大年”该如何理解?专家指出,在目前执法资源和力量有限的情况下,反垄断会将重心向大案要案转移,专注于对竞争、民生有着重大意义或影响案件的调查处理。

01

反垄断“新常态”

4月22日,全国市场监管系统反垄断工作会议在云南省昆明市召开,市场监管总局副局长甘霖出席会议并讲话。

会议指出,2020年是反垄断工作具有标志性意义的一年。会上通报2020年反垄断成果:全年办结垄断案件109件、罚没金额4.5亿元,经营者集中案件立案485件、审结473件,附条件批准4件。

同日,市场监管总局在官网公布了2020年反垄断报告。报告称,“反垄断执法取得突破性进展”。报告专门提及强化平台经济领域反垄断监管方面的内容。

比如,依法对阿里巴巴投资收购银泰商业、腾讯系阅文集团收购新丽传媒、丰巢网络收购中邮智递3起平台企业违法实施经营者集中案件作出行政处罚,释放互联网不是反垄断法外之地的强烈倍号;加强平台企业经营者集中案件反垄断审查;召开线上经济秩序行政指导会和规范社区团购秩序行政指导会;发布《关于平台经济领域的反垄断指南》;查处阿里巴巴集团实施“二选一”垄断案等。 

南开大学法学院教授许光耀分析,近期中国反垄断工作取得突破性进展,反垄断执法能力有很大突破,尤其在平台经济领域显示强监管的态势。

许光耀指出,新兴经济领域往往体量巨大,其中一些大型企业甚至可能成为巨无霸,因此会成为反垄断关注的重点。从工业时代到现在的数字时代,都能看出这一趋势,比如工业时代的标准石油公司,软件产业的微软。“历史都是有规律性的,新的经济形态容易产生新的问题,给反垄断分析能力带来挑战”。 

许光耀认为,在历史上,欧美都出现过偏差,比如欧盟在2007年的微软案中,就没有能够准确把握软件产业的特点,判决出现偏差。他进一步解释,该案中欧盟初审法院认定微软在Windows系统中搭售其媒体播放器,对播放器市场产生排斥,认定其构成支配地位滥用行为。但实际上这种搭售是免费的,因此并没有对其他播放器产生排斥,安装其他媒体播放器也并不存在技术上的困难,“我认为欧盟的这个判决可能是有疑问的。”他表示,平台经济是更新型的经济形态,比软件产业更具复杂性,但从近期对若干案件尤其是“二选一”案件的处理结果来看,中国的执法能力成功地应对了挑战。

浙江理工大学法学院院长、国务院反垄断委员会专家组咨询专家王健表示,反垄断法在促进经济体制改革和鼓励创新方面有着举足轻重的地位。这些反垄断执法行为实际上是贯彻“强化反垄断和防止资本无序扩张”重大决策的必然要求, 也是中国强化竞争政策一以贯之的举措,充分体现了竞争政策的基础地位。

在王健看来,这预示着反垄断将成为“新常态”。

02 

双轨并行

在4月22日举行的最高人民法院(下称“最高法”)新闻发布会上,最高法知识产权法庭副庭长郃中林表示,依法支持和监督反垄断行政执法部门履行职责,促进形成行政执法和司法合力,依法制止和打击互联网领域垄断行为。 

郃中林表示,反垄断法是保护公平竞争、制止垄断行为、维护市场经济秩序的基础性法律。中国反垄断法确立了行政执法和民事司法双轨并行的反垄断执法体系。行政执法和民事司法各具特点、各有所长,二者相辅相成、同向发力,都是维护市场公平竞争秩序不可或缺的重要渠道、手段和力量。

据王健介绍,反垄断执法有私人执法和公共执法两种路径。私人执法就是通过原告起诉、法院审判来实施反垄断法,也称反垄断司法;公共执法则是反垄断机关依职权或举报,启动反垄断,也称反垄断行政执法,“我国反垄断法的体制是行政主导,行政执法机构是主要实施主体。所以在实践中,中国反垄断行政执法案件比反垄断司法案件要多。”

据郃中林介绍,《反垄断法》自2008年实施以来,为依法制止非法垄断行为,最高法亦制定专门司法解释。2012年5月,即颁布了《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》,明确了反垄断民事诉讼的基本框架,对于指导法院正确适用反垄断法,依法公正高效审理垄断民事纠纷案件发挥了重要作用。 

郃中林介绍,截至2020年底,全国法院共受理垄断民事一审案件897件,审结854件,其中,2020年新收垄断民事一审案件61件,审结107件,知识产权法庭成立以来受理垄断民事二审案件42件,审结29件。

2014年10月,最高法对“奇虎360诉腾讯滥用市场支配地位案”公开宣判,这也是该院首次依据《反垄断法》直接审理的案件,因此被称为“互联网反垄断第一案”,该案对互联网企业市场支配地位认定具有深远的意义。

在这起案件中,法院首次确立了平台经济领域相关市场界定、市场支配地位认定、滥用市场支配地位行为认定的裁判规则。相关裁判规则被纳入国务院反垄断委员会于2021年2月发布的《关于平台经济领域的反垄断指南》中。

03

修法加速

在强化反垄断监管的背景下,反垄断立法也相应提速。 

2021年4月21日,全国人大常委会发布2021年度立法工作计划,《反垄断法》修订草案被纳入“初次审议的法律案”,这意味着《反垄断法》实施13年后,将迎来首次大修。

2020年1月,市场监管总局公布《〈反垄断法〉修订草案(公开征求意见稿)》,向社会公开征求意见。征求意见稿明确了互联网垄断相关细则,还新增“国家建立和实施公平竞争审查制度,规范政府行政行为,防止出台排除、限制竞争的政策措施”“禁止经营者之间达成垄断协议”等条款。

市场监管总局2020年反垄断报告亦提到,要完善相关立法工作,去年完成《反垄断法》修订草案、完善反垄断配套立法。围绕强化竞争政策基础地位、加强平台经济反垄断监管、健全反垄断制度规则、强化《反垄断法》实施等作出修订,进一步强化反垄断执法的法律基础。

上海交通大学法学院教授、国务院反垄断委员会专家咨询组成员王先林在接受《财经》E法采访时表示,“从去年12月的中央政治局会议和中央经济工作会议,到今年3月的中央财经委员会第九次会议,再到‘十四五’规划,都明确提到反垄断,中央层面多次强调强化反垄断,这在很大程度上会推动甚至加快《反垄断法》的修订。”

郃中林在最高法的发布会上亦表示,将结合反垄断法修订和有关行政监管法规的完善,针对垄断民事案件审判实践反映出来的法律适用问题,特别是互联网平台领域反垄断前沿疑难复杂问题,开展深入调查研究,适时出台司法解释,积极构建法律、行政监管法规以及司法解释协调一致、有力高效的反垄断法律规范体系。

04

反垄断“大年”的意义

王先林指出,反垄断不但具有全球大背景,也是中国国推动经济高质量发展的内在要求,“高质量发展要求发挥市场在资源配置中的决定性作用,而竞争机制又是市场机制中非常重要甚至是核心的组成部分,垄断行为会直接破坏竞争机制。”他认为,为促进市场经济的高质量发展,反垄断是必不可少。从现实角度来说,不管是在传统经济领域还是当下的数字经济领域,都存在各种形式的限制竞争或者垄断行为,也都要求进行反垄断。

那么,未来反垄断将走向何方?

在全国市场监管系统反垄断工作会议上指出,2021年是“十四五”开局之年,也是反垄断工作“大年”。会议要求,要以保护市场公平竞争和维护消费者利益为主线,坚持支持发展和依法规范并重、坚持治“果”和治“因”并重、坚持监管执法和制度建设并重,进一步加强反垄断监管执法,强化竞争政策基础地位,完善公平竞争制度体系,提升反垄断监管能力水平。

对于反垄断“大年“的说法,王健认为,“强化反垄断会是新常态,今年会重点办理大案要案,今年到目前已经开出四个过亿的反垄断罚单,显示出反垄断执法的新动向”。2020全年的反垄断罚没金额为4.5亿元,而今年开出的反垄断罚单则创造了新的记录。 

1月22日,先声药业因滥用市场支配地位被罚1亿元;1月28日,山东8家水泥企业达成并实施垄断协议案被罚款超2.3亿元;4月10日,阿里巴巴因“二选一”被罚182亿元;4月15日,扬子江药业因实施垄断协议被罚7.6亿元。

中国政法大学副校长、国务院反垄断委员会专家咨询组成员时建中在接受《财经》E法采访时表示,“在法治社会,反垄断执法将会呈现常态化趋势”。他指出,在平台经济领域强化反垄断监管是未来的重点,对于平台经济的发展应该秉承支持与规范并重的原则,平台的发展要符合法治和自身发展的规律,而不是一味的强监管。在他看来,在司法实践中,反垄断执法要在创新、竞争和消费者利益中实现平衡。

05

重点办“大案”

今后,反垄断执法将呈现何种趋势?

王健告诉《财经》E法,提高罚款金额并不是目的,更重要的是发出了一个信号,反垄断执法机关将会加大具有重大影响案件的反垄断执法力度。

官方此前的表态印证了王健的说法。在4月15日举行的国务院政策例行吹风会上,市场监管总局认证监管司司长刘卫军表示,市场监管总局将根据反垄断法的规定,加大对重大案件的查办力度,充分发挥典型案件的引领示范指导作用。

全球的反垄断路径各异,但都致力于抓“重点”。欧盟委员会集中关注对共同体有着特别重要的政治、经济或法律价值的案件;美国司法部仅处理一些重大案件。由于公共机构预算资金的有限性,反垄断执法不可能处理所有的反竞争行为。

王健表示,目前的国内外形势对于强化反垄断提出了更高的要求,而且实践中反垄断举报和案件线索也呈现了爆发性的增长,“在这种情况下,中国有限的反垄断执法力量和资源也应该进行有效配置,将重心向大案要案转移,要专注于对竞争、对民生有着重大意义或有重大影响案件的调查处理。”

王先林告诉《财经》E法,从近期反垄断涉及的执法领域来看,执法者非常关注与民生关系密切的行业和领域(如医药、自然垄断行业、数字经济领域等),“从这些执法行动释放的信号来看,未来会继续加大在关系民生领域的反垄断执法,特别是跟平台经济相关的领域。”

中央财经委员会第九次会议上提即到“充实反垄断监管力量,增强监管权威性”, 王健认为,“充实监管力量就是要增加执法人数”,他透露:“目前中央已经在做调研,将会增加执法人员的配置。” 

在维护公平竞争市场秩序的要求下,加强反垄断除了推动立法、行政执法和司法,亦意在凸显守法的意义,即企业等经济主体应当加强反垄断合规建设。

王先林表示:“把法律规则变成一种企业自觉的行动,我认为这是最理想的一种法律实施状态,也是成本最低的一种法律实施方式”。他建议,企业在从事市场经营和竞争的时候,要严格遵守相应的法律法规,加强内部的合规管理。

王先林还特别指出,加大反垄断力度,要强调在法治框架下推进,严格遵循相应的实体规则和程序规,其中包括保障当事人依法享有的抗辩和救济的权利。

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