一起因“海量罚单”引发的舆论风波，再次把“电子警察”推上风口浪尖。
近期，网民集中反映驶经佛山市广台高速公路43公里200米处被“电子警察”抓拍，认为该路段设计不合理、标志标线设置不完善。
有网友在社交平台上传了一张“广东佛山广台高速43公里处岔道口62万余人在此违章”的截图，并称按每次违章处罚200元计算，该路段已取得1.2亿元的罚款收入。
佛山警方4月12日回应称，该路段“共有62万人违章”与实际不符，启用“电子警察”以来累计抓拍交通违法行为18.44万宗。部分网友戏称此高速路口为“佛山无影缴”。
“电子警察”或“电子眼”是“智能交通违章监摄管理系统”的俗称。近年来，其时而引发的争议。
2017年，沈海高速3374公里处（茂名电白服务区）因设置超长实线，导致不少车主为进入服务区只能压实线而违章，后被曝出此处的罚单量高达12.52万余单，罚款超2500万元。
据近期的《半月谈》报道，北方某山区县一年的一般公共预算收入为1亿多元，但仅当地交通违章罚款就“创收”3000余万元。
2021年全国两会期间，履职19年的全国人大代表、重庆索通律师事务所律师韩德云曾公开表示，2020年全国交通罚款总额3000亿元左右。而按照公安部交通管理局数据，截至2019年6月，全国汽车保有量为2.5亿辆，这样算下来，平均每车罚款逾千元。
在现实中，几乎没有驾驶员没被“电子警察”拍到过，人们对电子警察的抱怨主要集中于两点：一是罚款本身由于交通标识不明确、电子眼设置过密等种种“不合理”，二是罚款的用途不透明。
01
“随时都可能被罚款”
对河南洛阳司机孙乾海而言，每年年检时批量处理“电子违章记录”，已成其生活常态。
聊起受罚经历，孙乾海“如数家珍”。他总结出几类最容易遇到的罚款“模式”：
第一类是变道压实线的处罚。
作为一名信用卡推销员，孙乾海近年跑遍了河南17个地级市。在他看来，几乎每个地方都存在“不合理”的道路实线设置。
比如，道路中黄色实线往往画得过长，甚至延伸到十字路口。这种情况下在路口转弯，稍不留神就会压到实线被“拍到”。
第二类是在同一路段设定多个限速要求，且中间无缓冲地带变换。“比如前一段限速还是120公里，突然就变成了60公里，司机根本来不及反应。”
第三类是在宽阔的路面规定了较低限速，导致司机很容易疏忽。“我实在看不出，车流量并不多的情况下，这么宽阔的主干道设置30公里的限速有什么意义”。
第四类是礼让行人的判定。据孙乾海反映，自己已不止一次遇到“路边站着一个人，开过去后发现被‘电子警察’判定为不礼让行人”的情况。
“那些人根本就是站在马路牙子上，”孙乾海表示，“离道路八丈远，这也算我不礼让？”
家住山东泰安的上班族卢铭巍回忆起最难忘的一次被罚经历。去年6月的一个晚上，刚刚加完班的卢铭巍驾车回家。他记得，当天大雨，观察路面“十分困难”，平时15分钟的车程，他用了近半小时才走完。
两天后，他突然接到短信，称其在某路口压线变道，扣3分，罚款200元。经过实地调查，卢铭巍发现那个路口的黄色实线“完全被磨掉了，不趴在地上几乎看不出来”，而且他认为这处实线画得太长，“已经快到路口中间了”。
不服气的卢铭巍要求行政复议。但交警坚持认为，卢铭巍提交的现场照片上“完全能看得出黄色实线的具体位置”，拒绝接受其复议要求。
“这是吹毛求疵。”卢铭巍认为，夜晚、雨天，加上道路标识的模糊和不规范设置，一般人不可能观察到实线具体位置，“我建议交警同志自己开车走一遍”。
安徽合肥的一位公务员李源提到，一次出行经过“省内一座城市”时，自己曾因超速被罚款50元，记3分。
“我的车速大概保持在40（公里）出头，但我明明记得，那条路限速就是50（公里）。”李源很委屈。
半个月后，李源又因出差经过该市。他特地前往被罚路段，通过“仔细的寻找”，他在距某十字路口约200米处一棵“很茂密”的法国梧桐树阴中，发现一个限速40公里的标识牌。
“一条笔直的路，限速还不一样，关键标识牌隐藏的这么深，也没有其他提醒标记，很难不让人产生一些恶意联想。”李源表示。
如果说李源的感慨尚属年轻司机“少见多怪”，山东济宁一位驾龄20年的“老司机”提供的另一个案例，则进一步显示了道路交通违章监管的复杂性。
2021年3月，通过在网上查阅自己交通违章记录，这位司机发现一条“机动车违反禁止标线指示”的违法条目。警方照片显示，他的车停在路边，街沿未出现黄实线，也没有发现禁止停车的警示牌。
通过现场查看，他仍然“未发现任何禁止标识”。在拨打12345投诉“电子警察”乱开罚单后数天，他等来了答复。
“回复里说，确实没有发现有黄线，因此会将我的罚单改为非法停车，不罚分了，但还是得扣200元，”这位司机表示，“可我当时人在车上，周围也没有任何标识，怎么算非法停车的？”
在行政复议书里，这位司机写明了申诉理由：“我并不是为200元钱，如果要算，我付出的成本远远超过200元，但还是希望纠正你们的执法错误。”
多位车主对《财经》E法表示，自已过去一年的违章罚款在600元-900元左右，有部分人超过1000元。
东南大学交通法治与发展研究中心执行主任顾大松对《财经》E法表示，“电子警察”的核心问题在于，非现场执法和现场执法设置比例应合理，“执法应该是处罚和教育相结合，不能以处罚为目的”。当然，也应考虑到合理设置“电子警察”的必要性，如公安交管部门警力不足，或非现场执法可避免与当事人现场冲突、提高行政效率等。
此外，应基于安全和秩序的目的设置“电子警察”，形成执、违法数据常态化公开制度，并及时启动整改完善方案。
按照通行惯例，若被“电子警察”拍到违章，车主在交通网站查询到违章记录后，于机动车年审前1个月内去违章地交警队接受处理。顾大松认为，这种将一个记分周期内违章行为“攒起来一并处理”的方式，很难让司机关注违法原因：“年检与违法记录的清除挂钩，一次性解决问题，教育的目的其实不能得到体现。”
厦门大学法学院教授郑金雄认为，在高速公路等场景中，可能涉及不同的司机人在同一个反复被处罚，这时的信息发布不仅是针对已经违章的司机，而是要告知将要路过的司机，因此及时有效提示就非常必要。
“从经济学角度来说，法律的目标是使违法的社会成本最小化。”郑金雄认为，维护交通秩序的最初手段是扩大交通警察的编制，从经验层面看，扩大编制，加大对执法成本的投入，无疑会促进法律的执行力，但是成本的支出是要有限度的。在这种情况下，公布“电子警察”的位置，利用威慑性传播，可能会以更小的成本来提高人们对无效率行为成本的认知。通过精心设计的威慑性传播，使人们的态度和行为朝着法律倡导的方向改变，进而通过社会普遍认可的方式来改变人们的行为模式，使之成为有利于社会的行为。
02
罚款成必须完成的“指标”
对政府而言，财政负担下，催生了一批“为取得罚款而罚款”的隐性政策和举措。
“巧妙”的交通标识和电子眼放置位置，成为部分地方的政府的“财富密码”。
相对“电子警察”，交通标识设置规范更严格。现行《道路交通安全违法行为处理程序规定》（下称《规定》）第十六条规定，交通技术监控设备的设置应当遵循科学、规范、合理的原则，设置的地点应当有明确规范相应交通行为的交通信号。固定式交通技术监控设备设置地点应当向社会公布。
根据《国国家标准》（GB 5768.2-2009）道路交通标志和标线章第2部分：道路交通标志3.13 使用和维护节规定，“标志应经常清洁、维护，保持足够的逆反射性能，保证视认性。标志使用中还应避免其被树木遮挡、被路灯照明影响视认。”
但即使如此，也不意味着没有文章可做。
“虽然新版《规定》提出‘电子眼’位置要向全社会公布，但并未详细规定位置设置的要求；而现行国家标准虽属强制性，但标志设置部分在实际执行中其实很难量化。这也正是部分城市动‘心思’的关键点。”一位地市级交管部门人士表示。
这位交管部门人士曾参与规划当地部分街道的交通信号设置。据他称，在实地勘察、确定信号标识设置位置时，初次参与此项工作的科员往往会被领导“特殊关照”，要求寻找一些较为隐蔽、不易被人察觉的位置，“比如确定限速牌的位置时，领导会单独拉我到一边，告诉我要机灵一些，不要搞得太死板，既与规范要求不冲突，又能达到一些特殊目的。如在设置限速标志时，可能会考虑设在路边新栽的、长势很快的树附近，这样就满足了国家标准要求，又能在树木茂密后起到部分遮挡效果。万一出现争议，可以说‘树长得太快，还未来得及更换’。”
另一种更“简便”的办法，则是直接从“电子警察”安装处入手。
这位人士介绍，实操中，“隐蔽性”几乎成为部分城市设置“电子警察”必须遵循的“行规”。如测速设备设置在道路下坡、树荫中，不给司机反应时间；加快交通灯红、绿、黄转换时间，更有一小部分“电子警察”具体位置不向社会公布，在设置时也往往选择深夜。
另一方面，设定罚款“指标”，也变成部分城市通行的做法。
前述交管部门人士表示，类似指标的下达不会通过公开文件，而往往是上级领导口头传达。
比如，北方某地级市一个区因为2020年疫情期间，车流量较少，2月-5月罚款1000万元的“硬指标”未能达成。在召开内部会议时，上级领导严令“现在正常生活逐步恢复，必须用下半年时间补回缺口，否则年底奖励取消”。
在具体执法时，部分城市的交通罚款缴纳对象也出现混乱。
现行《道路交通安全法》第五条规定，公安部门负责全国道路交通安全管理工作，县级以上地方各级政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。
但由于执法权不明晰，在部分城市，市文明办、城管局和交警支队共同收取交通违章罚款的情况也普遍存在。
“一条不成文的规定是，无论哪方收，收上来的罚款虽名义上统归市财政调配，但实际操作中，各方都有对各自收取罚款的优先使用权。”北方某地级市的一位城管执法人员对《财经》E法表示，因此，各方都有罚款的积极性。
为了多收罚款，各部门可谓“各显神通”。如某地市民孟润泽对《财经》E法表示，某地公安局交警大队利用直接与“电子警察”制作企业对接的机会，让企业员工两人一组，身着辅警制服开车上街查处交通违法行为。
“甚至车里明明坐着人，他们也直接贴罚单，”孟润泽说，“我上去一问，发现他们的谈吐和神态都不像执法者，就给他们拍了照。结果回家一问，我姑爷认识其中一个人，说就是我们这边一家科技公司的员工。”
李威也承认，将员工派驻到交警队的情况“屡见不鲜”：“他们会协助修复电子眼故障，帮助交警队录入违法记录。”但他表示，自己并未听说有企业员工上街查处违法行为的情况，“这太离谱了，我觉得不可能”。
一位在山东某地级市工作的辅警表示，2016年前，上级会以交警支队为单位，对其下达罚款指标。但随着多家媒体曝光，纸质版文件消失，代之以口头传达。按照其描述，以已交款数、人均查处数考评计分，以单笔处罚额50元（含）以上为准计数。
03
“电子警察”成牟利工具？
另一个广为司机们关注的问题是，每年的这么多罚款从何而来？
与人们的通常认知不同，数位交管部门人士和行业从业者表示，“电子警察”前期规划到后期建设维护的全过程，在一些地方并非完全由公安交管部门主导，部分地区甚至出现“交管部门只负责分钱，别的就当甩手掌柜”的现象。
电子信息技术从业者李威（化名）告诉《财经》E法，交管部门将电子眼“外包”给企业是目前行业常态，在全国普遍存在。李威曾参加过北方一个地级市“智能交通违章监摄管理系统”的公开招标。
李威称，在进行“电子警察”项目招标时，主管部门往往让企业先行垫资建设，再以抓拍交通违法的罚款偿付，行业内通称为BOT模式（Build-Operate-Transfer），即建设－经营－转让，这种模式是以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私营机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。
由于BOT模式可有效缓解紧张的地方财政，因此很快在全国推广。李威介绍，“从2010年左右开始，建设“电子警察”开始普遍应用这一模式。”
按照部分地方的惯例，建设“电子警察”的费用有两类支付模式：
一类付款模式即交管部门“完全不出钱”，全权交由企业垫资建设，完成后企业按协议在规定年限内收罚款完成合同。《财经》E法综合多位从业者透露的信息，承包企业与交管部门签订合同多在1年-5年不等，在此期间，“电子警察”罚款产生的部分费用会分成给企业“抵债”，甚至有部分地级市明确，合同期内全部罚款归企业所有。
“如果是罚款分成的话，比例一般为政府五到七成，企业五到三成，”李威透露，“财政条件越差的地方，分给企业的比例往往越高。”
另一家信息科技公司中层主管告诉《财经》E法，项目竞标完成后，企业一般负责电子眼的安装和维护，当地交管部门则负责制定抓拍和监管规则，“但也不绝对，我就听说过不少地方允许企业员工负责收取交通罚款。”
“电子警察行业和建筑业‘BOT’的盈利逻辑完全不同，”一位不愿具名的电子科技公司前销售经理告诉《财经》E法，“建筑业还存在部分央企建筑集团拖欠尾款、形成‘烂尾楼’的可能；但对‘电子警察’而言，怎么都是赚——路上的车太多了，可以罚款的地方太多了，根本不可能收不回钱。”
另一类为分期付款，即交管部门预先付部分定金（一般不超过三成），项目完工后再付一部分，最后一部分用交通罚款的形式支付，即“ppp”模式（Public-Private-Partnership）缩写，指政府社会资本合作，基于提供产品和服务出发点达成特许权协议，形成“利益共享、风险共担、全程合作”伙伴关系。
据了解，这种模式在目前地方政府招标中占主流。
“一般是‘334’分成，就是政府首付三成，完工后付三成，最后四成在运行一段时间后再行支付，”李威称，“我也听说，别的地方有‘343’、‘325’的，甚至存在对企业的‘加权奖励’，前期包揽越多，后期收益越大。”
这种模式的好处在于，将罚款所得与企业脱钩，给企业的结款名义上并不来自交通罚款，而是由地方财政支付。
但李威明确指出，这种模式对很多地方政府而言“实际羊毛还是出在羊身上。”他表示，由于地方政府的财政压力，故仍需通过罚款获得收入，名义上这笔钱和企业没关系，但对罚款并无遏制效力，“解决不了根本问题”。
04
“电子警察”也要守规矩
在被“电子警察”罚款“无数次”后，孙乾海总结出自己的经验。
“比真正的警察厉害，什么车都逃不过去，毕竟是高科技嘛，”他表示，“一查就是一大片，这些人也不可能都去申诉，费时费力，得不偿失的。”他认为，由于涉及到车辆年检过关问题，没有多少人会去较真，一般都会选择“破财免灾”。
李威表示，目前市面上通行的电子眼产品，对车辆捕获率可达100%，车牌识别率白天95%在以上，晚上亦达90%。
在今年全国两会上，全国人大代表、重庆索通律师事务所律师韩德云表示，对“电子警察”在什么路段应该设置、设置多少、由谁核准、多久进行准确度检验，以及设置使用的规范标准和程序等问题，国家和行政主管机构从未作出过立法效力较高的法律或行政法规定，由此导致各地在“电子警察”使用和管理中，以罚代管、罚款使用不公开不透明等问题不断显现。部分地方的交管部门安装、使用数量众多的“电子警察”，名为确保道路交通的安全畅通，实际上变成一种变相创收手段。甚至，在一些路段的设置和使用“电子警察”，不仅未能有效保障行路安全，反而给正常交通秩序带来安全隐患（比如使用超强闪光装置等）。
电子眼的监管难题，无疑与相关法规制度的滞后有关。
2021年1月修订通过的《行政处罚法》第五章“行政处罚决定”四十一条新加入如下规定：
行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。
电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。
学界普遍认为，这是针对此前《行政处罚法》非现场执法环节缺失的一次补充。
但现实呼唤更全面、细致法规的出台。
顾大松也指出，“电子警察”作为非现场独立执法形式，在诸如《道路交通安全法》、《道路交通监管实施条例》等现行法律中缺乏独立的规范制度，“这方面的研究和制度建设其实都有欠缺”。
顾大松赞同公开罚款收入去向，但也强调，更重要的是公开后行政部门内部制度和外部公众参与机制的改善；此外，他建议要为非现场执法建立区别对待的、独立的法律制度：“现在扣分对一些群体的影响很厉害，比如一些货车司机，一旦一次性扣了12分，就要被吊销驾照，等同于剥夺其劳动权利。或可考虑取消非现场执法的扣分处罚。”
此外，在使用“电子警察”获得的证据进行交通违法违章处罚时，应以结果为导向判定违法行为并适用处罚，提高接受投诉纠正不当判罚的比例，方便公众参与维护和改进交通秩序，减少以追求罚款为主的执法导向和处罚方式。
据公安部交通管理局发布的消息，4月13日召开的全国公安交通管理工作会议提出，坚持宽严相济，进一步规范交警执法处罚，严禁过度执法、逐利执法、粗暴执法。要规范、合理设置道路交通技术监控设备，主动征求社会意见，对设置、使用中存在的问题进行排查整改。
