看待城市更新需要多重视角|李铁谈城市

作者 | 李铁   编辑 | 朱弢

2021年05月10日 21:21  

本文5479字,约8分钟

在大面积的房地产开发之外,城市更新还可以有多种选择,通过提倡和鼓励形成各种个性化的、独特的建筑形态的组合,不仅提供了交易成本低、消费成本低的商业空间,也会减少政府压力和社会矛盾

城市更新越来越重要了。

在今年的政府工作报告中,首次写入了“城市更新”的内容。“十四五”规划和2035年远景目标纲要也提出,“加快转变城市发展方式,统筹城市规划建设管理,实施城市更新行动,推动城市空间结构优化和品质提升”。

然而,很多人对城市更新的认识,还停留在对旧城旧区改造的层面。

在我看来,城市更新并不应囿于建筑、规划、设计、形态等技术问题,更需要从经济学角度考虑城市更新的成本收益,以及其背后涉及的经济社会问题。

城市发展遭遇拐点

中国经历了城市化高速增长,这种增长也带来了城乡人口结构的快速变化。当前,中国的城镇常住人口达8.5亿,如果未来城市化率达到70%,那么将有9亿-10亿人在城市生活。

目前,城市常住人口中有近6亿的城市户籍人口,还有2亿多已经在城市生活就业多年,却没有真正实现市民化的农业转移人口,而且未来还会有1亿多的新增农业转移人口会进入城市居住生活。那么,这些农业转移人口在城市生活就业会面临什么样的问题?需要什么样的空间?能不能给这些农业转移人口提供他们所需要的空间?这些都是我们在城市更新中要思考的。

另外要注意到,城市更新的时代背景正发生变化:以房地产为主导的传统城市发展模式,以及过去“一刀切”的城市更新模式已不可持续。近几十年来,很多城市管理者确实把大量精力投入城市建设,而房地产开发就是城市建设的一个主要表现,这使得中国的城市面貌发生了巨大变化。

可以说,中国的城市更新是以房地产开发为基础的。放眼全世界,恐怕没有哪个国家的城市建设能有如此之大手笔,城市更新如此之快速。虽然未来房地产仍有很大的发展潜力,但是以大规模房地产开发来推动城市发展的时代已经过去了,通过“一刀切”地大面积拆迁来进行城市更新也难以为继。

再有,发达国家和其他发展中国家的城市更新,往往是以局部、点状推进,在长时期发展过程中逐步累加积淀而成。比如,日本东京的城市更新就是局部进行的,欧洲的城市也是如此。而中国之所以能快速、大规模地推进城市更新,则是由其制度特点决定的,也是其他国家,甚至发达国家无法做到的。

以城市更新的面积来说,中国更新的是大片区域,而不是一个局部的点。比如,北京前门北京坊的周边,大栅栏附近区域,是北京最难更新的地方。为什么在北京的中心区还这么难更新?这是因为中心区的城市更新要承担的成本太高,而成本高的原因在哪里?是因为中心区的地价高,拆迁补偿成本自然也高。当然对北京来说,中心城区还面临着限高的问题,这导致开发商无法通过加高楼层来弥补拆迁补偿成本,并获取收益。

即便在北京中心区,也是全国最中心的地方,推行大面积地更新改造,面临着种种难题。那么其他城市要想在旧城和老城区大面积地开展城市更新,难度就可想而知了。

拆和建并存,是中国城市发展的特色。因此,未来城市更新最大的困难是如何解决资金来源。当城市某个地块的开发可以产生足够利润,那么开发商自然可以获利,同时政府也可以获得更多土地出让金等。在这种动力机制下,城市更新才可以顺利推进。然而,未来的城市如果不再以房地产为主导,原有的动力机制已经不足。那么城市更新中面临的经济和社会成本谁来承担,这是必须要面对的首要问题。

综上所述,中国的大规模城市更新和建设的时代已经走到了一个拐点。

城市更新要尊重规律

在新的形势下,如何在城市更新过程中尊重城市发展的经济规律,特别要注意到以下几个方面的变化。

第一,城市的发展成本越来越高。比如,基础设施和公共服务设施水平在大幅度提高,而导致地价和房价的升值。北京、上海的房价高的主要原因之一,就是因为集聚了全国的优质公共服务资源,带动了房价的上涨。特别是中心城区的房价直接影响到搬迁的补偿成本,因此加大了城市大面积更新的难度。

既然城市更新的难度大,那为什么许多城市都实现了更新?主要因为房地产开发为城市带来足够的财政收益,使其有能力把收益的一部分投入城市更新项目。但是对于更多的特大和超大城市,如果面对着几十平方公里的城市中心区旧城改造,即便经济实力再强,如果一旦失去了房地产的支撑,很多更新项目就会严重缺乏资金来源。

城市更新,无论是城中村改造,还是危旧房改造,都需要有足够的补偿和收益。成本高是城市发展中必然面临的问题。如果老城区的核心地段因为高额的经济和社会成本而难以实施大范围的更新改造,城市发展就会选择低成本空间,而形成向外扩张的趋势。

中国和世界上的很多城市,都曾经沿着城市边缘推进开发,并以此化解城市中心区更新改造的难度。其实,沿着城市边缘向外开发“摊大饼”的模式是遵循着经济规律而演变的空间过程。因为城市向外“摊”的成本是最低的。

当城市规模扩大,向外“摊”到一定程度的时候,就摊不下去了,因为没有充足的要素支撑,可以把所有的城市延伸空间填满,而且外部性的制约也导致城市的空间发展轨迹相应地调整。例如涉及耕地占用的问题,各种村庄和城镇搬迁的补偿问题,城市的生态走廊和绿化带的限制问题等等。而且基础设施投入在摊子铺得太大时,已无法产生规模效益。此时城市就会沿着轨道交通沿线依托于原来的小城市和小城镇,呈现“树枝”状的延伸,在中心城市周边形成了无数个卫星城。

第二,很多城市更新的要求高、标准高。因此严重忽视了不同收入水平人口的不同需求,使得城市包容性变得越来越差。我们目前提出的许多城市更新的要求、标准和目标,热衷于向发达国家看齐,甚至超出发达国家的标准。这就给城市发展制造了一个巨大困境。因为高标准意味着高成本,但是否可以满足所有城市居民的需求?

城市人口收入水平差距很大。既有高收入群体,也有中等以上收入群体,还有中等和中等以下收入和低收入群体。全国中等及以下收入水平的人口大概有10亿人口,既包括了5亿的农村人口,还有4亿多居住在城市和城乡接合部的中低收入人口,他们未来的城市化和城市更新怎样结合在一起?这是一个经济问题,也是一个城市化发展中必须要面对的社会问题。

此外,高标准还导致了城市包容性越来越差,比如很多城市管理者不允许在城市主城区保留能容纳更多中低收入人口的就业空间。这将为城市发展带来许多不方便。例如对于外来人口的包容性问题,各种廉价的就业空间提供问题,包括低消费空间的保留问题等等。因此,在提出城市更新问题时,应该根据城市发展水平和城市人口结构,实施不同内容的城市更新实践。

第三,要考虑如何解决收入增长和生活成本提高的问题,前者和就业有直接关系,后者和消费有直接关系。如果在城市更新过程中,把所有的低消费空间全部清除,一刀切地搬迁或拆掉,升级成高消费空间,那城市生活质量看起来是高的,实际上却变得越来越不宜居。

比如,人们在北上广深就业可以得到高收入,但相应的生活成本越来越高,生活压力也越来越大。生活压力巨大与我们周边的物价、房价等消费和居住空间的成本提升有关,所以人们感觉到大城市的生存压力,也影响到社会舆论和社会心理的变化。

城市更新有多种选择

第一,城市更新要接地气、聚人气。人们常常会看到一些城市更新的典型案例的照片,但这并不是绝大部分城市都可以做到的,即便是财力充裕的城市,在全市大面积推行城市更新也是做不到的。

疫情期间,“地摊经济”引起了广泛的热议,如果可以允许摆摊,那么那些消费低廉的店铺是否也可以存在呢?此前,一些城市对街区店铺提出了过高的要求,比如,统一门面,统一招牌,不能穿墙打洞等等,最后导致很多物美价廉的品牌消失了。这种城市更新对于大部分中低收入人口来说,可以说是不接地气。

几年前我去上海临港调研,在新城街区,宽马路两边分布着房地产开发的高档楼盘以及绿色的生态环境、奢华的广场等,看着很好。但是早上在新城吃不到廉价的油条、豆浆了。因为这种高大上的环境已经容纳不了任何低消费的空间。这就给我们提出一个问题,在城市更新过程中,居民将会承担什么样的消费和就业成本?这些都是和老百姓的生活密切相关的。

实际上,很多的城市设计与老百姓的现实生活需求有很大差距。为拉平这种差距,城市更新就需要接地气,更要聚人气。地气、人气和人口结构有关,和生活水平、收入水平有关,也和大部分人要完成的城市化过渡有关。

第二,城市更新要面临着多重选择。不能像过去那样一刀切地都采用“拆迁模式”,实际上在城市更新过程中,还有很多模式可以选择,也有很好的实践案例可以参考。

一个案例是北京的什刹海。以前什刹海非常安静,晚上天黑以后,公园人很少。北京发生SARS疫情期间,市中心的人们需要宽敞开放的自然空间。当人们去了这里以后,虽然空气新鲜,但是没有喝水的地方。于是那里大杂院里的几户居民就把茶摊摆出来了,通过市场化的方式解决了饮水和休憩的问题。

后来有人开了第一家酒吧,逐渐更多的酒吧在这里落户,最早的茶摊也就慢慢演变成咖啡厅、酒吧。那时候晚上人们只要没事,就到什刹海泡酒吧。当消费环境和休憩空间,以及周边的景观形成了完美的结合,什刹海也就成了北京最热闹的新旅游和新消费空间。而这里的原居民基本都把房子租出去了,然后拿着租金到外面买房子住,让各种有能力的人进来开酒吧,整个什刹海周边的面貌也因此发生了根本变化。

但随着时间的演变,什刹海周边酒吧的消费价格急剧上涨,这种市场化过程产生的城市自然更新会引发逐利行为。消费价格太高导致消费的人数下降,于是在城市中心就会产生同类型的、新的消费空间,比如说南锣鼓巷、北京坊等,还有原来一直火爆的三里屯等。但是这类的消费空间并不会无限制地扩大,原因在于消费群体有限,以及人们需要缩小消费的活动半径。例如在前门周边商业街的改造,在北京坊、鲜鱼口周边新建了众多的消费场所,现在看起来并不是都有人租赁?原因是建设成本的原因导致租赁的价格太高了。因此就存在着城市更新过程中,老的商业街价格低廉和相邻的商业街改造之后价格增高,两类商业街并存的现象。可是继续扩大和改造的面积将会出现一段时间内的租赁危机,导致成本难以回收。这样的例子在北京的隆福寺、长春的长江路等都出现过。

城市更新不一定完全都是政府主导。类似前门的北京坊是政府主导的模式,有些不计成本。但是也有市场选择的,自发进行小规模微改造的。比如,欧洲的比利时、布鲁塞尔、德国、法国,许多沿街的房屋都是顶天立地的,经过几百年的历史积淀,形成了各具特色的风格和个性化的建筑空间。

其实,国内的江浙和珠三角地区,也经常能看到发展滞后的农村或者城中村这种顶天立地的房子。这种房子之所以能够建起来,原因在于农村集体建设用地的分配是按照规定均等化供给的,而农民如果想增加面积,只能把空间向多楼层发展。这种建筑形态都不是大规模、大面积、大体量的开发和拆迁所能形成的,而是个体对自家住宅的更新。如果我们回溯到历史,特别是欧洲几百年的城市发展史,大部分沿街形成的建筑群落,正是由不同的个体的建筑组合,才得以形成各具特色的城市空间形态。

回顾中国这些年的发展,除了特意保留下来的一些历史建筑和街区,在城市的新开发空间已很少能见到历史印迹,因为都被拆掉了。现在人们要寻找城市的历史,寻找传统的历史建筑空间的集合,只有到一些古镇、古村落。因为古镇和古村落的传统建筑基本是其所有者在较长时期通过小规模、小面积改造,逐步形成具有特色的面貌,这其实是一种最低成本的更新。道理很简单,当人们稳定拥有某个所有权或使用权空间时,就可以有长期预期,也可以通过长时间的努力去改造和更新。

而在城市的中心区或者老城,由于自家的房产不需要缴纳租赁费用等,可以在此经营形成长期的收益,并因此演化成经营的品牌。我们注意到,很多城市商业街的品牌不再,主要原因是成本提升了,导致价格的上涨,失去了原来物美价廉的广泛品牌传播的基础。

通过以上的案例,我们要尊重城市发展和演化的规律。在城市更新过程中,要注意不是只有房地产开发一种模式,也不可能都是政府主导的模式。更重要的是,要在政策上给小投资者创造机会。比如说,对于那些手里可能有上千万或几百万的人,是不是可以允许他们在一些中小城市或者较大的镇的城市空间里买一块几百平米大小的土地,允许他们自己投资、设计、建造和经营一处自己心仪的建筑,当他们有了长期使用权之后,可以根据发展的要求和消费者的需求,不断地装修、调整、完善,最后形成具有个性化的建筑景观形态。既然世界上大部分已经成功的发达国家城市是这么走过来的,是否该考虑如何吸取它们的经验?

其实,转变大面积通过房地产开发中心城市的模式,可以有多种选择。对于棚户区和危旧房区,如果不涉及传统古建和限高等问题,可以有大规模、大面积的开发。但是也要在创新城市发展模式,提倡和鼓励形成各种个性化的、独特的建筑形态的组合。这种组合不仅提供了交易成本低、消费成本低的商业空间,也会减少政府压力和社会矛盾。同时在城市更新过程中给予城市形态出现新的亮点,实现“记得住乡愁”,避免千城一面。

城市更新并不排斥大规模的开发投资方式,但还可以有更多做为,比如与原土地所有者和使用权者建立股份制合作的关系,形成具有长期共同收益的合作。如果各方形成共识,就会大大降低经济和社会成本。这其实是发达国家城市长期发展和城市更新不断持续的重要经验之一。

作者为独立经济学家、中国城市和小城镇改革发展中心原主任,本文根据作者2021中国城市更新论坛”上演讲整理,编辑:朱弢

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