李超：为什么房地产税需要关注？

房地产税推进的大背景是当前处于稳增长压力较小的窗口期

疫情后我国经济快速修复，当前稳增长压力较小。供给端，工业生产热情延续，价格向好推升中游行业景气。从需求端来看，消费意愿逐步回升、消费场景不断丰富，消费仍有继续向上修复空间；投资数据中，从与2019年相比的两年复合增速看，仍是地产最为强劲，基建和制造业投资偏弱，但预计今年制造业投资增速仍有望走出相对基建和地产投资更好的趋势，与库存周期上半年回升相匹配；海外供给渐进修复，供需缺口逐步收敛，决定我国进口的主导逻辑将从“外供修复”向“内需拉动”切换，进口渐回升，出口有韧性。

430政治局会议对下半年政策思路有重要指导意义，我们认为，本次政治局会议的核心是“利用稳增长压力较小的窗口期”，固本培元是在稳定经济增长的基础上重点解决中长期结构性问题。

利用稳增长压力较小的窗口期是关键。疫情发生后，稳增长压力较大，中央除“六稳”外还增加“六保”表述，430政治局会议未再提及“六稳六保”，说明伴随疫情逐渐稳定，政策开始迎来从非常态向常态化回归的重要转折点，未来政策基调将以“防范化解经济金融风险”为核心，尤其是货币政策将坚定以“金融稳定”为首要目标，信用收缩将持续演绎；我们在2020年末发布的《大国博弈与跨周期调节》中便提示需关注年初各项重要会议对经济形势的认定变化，去掉“六稳六保”是重要的政策转向信号，目前来看调整是我们前瞻性判断的兑现。

政治局会议布局“解决中长期结构性问题”。从政治局会议表态来看，解决中长期结构性问题思路较为清晰，其一是化解经济金融风险，强调“建立地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制”，压实了地方政府责任作为处置的第一责任人；其二，房住不炒要增加供给，防止恶炒学区房。其三，有序推进碳中和，加强平台经济监管。

5月11日，财政部、全国人大常委会预算工委、住房城乡建设部、税务总局负责同志在京主持召开房地产税改革试点工作座谈会，听取部分城市人民政府负责同志及部分专家学者对房地产税改革试点工作的意见。

我们认为，决策层此时推进房地产税改革试点，是落实“利用稳增长压力较小的窗口期解决中长期结构性问题”政策思路的重要表现，提示关注房地产税改革试点工作加速推进。

大城大国战略缺少房地产持续供给政策作为对冲

新型城镇化背景下实施大国大城战略，促进生产要素向超大、特大城市集聚，带动经济、产业、社会等领域的发展，与之匹配的是高收入人群持续增加，既有净流入增多带来的增量，也有人力资本累积、创业致富等形成的增量。高收入人群持续增加推升超大、特大城市的地产需求，短期有租赁、首套刚需和资产配置需求，长期有改善型需求、养老度假需求等，在刚性需求的背后缺少房地产持续供给政策作为对冲，导致核心城市房价水涨船高，住房问题成为重要的“民生大计”。优秀人才涌入大城市必然导致房地产需求增加，必须要匹配必要的供给作为对冲。

大国大城引领新时代城镇化，促进大城市高收入人群比例提升。2019年我国常住人口城镇化率60.6%，仍有进一步提升空间，圆满完成十三五目标后，2019年和2020年前后发布发改规划〔2019〕617号、发改规划〔2020〕532号文，下一步城镇化发展方向重点在于坚持以人为本、以提高质量为导向的城镇化道路，增强中心城市和城市群综合承载、资源优化配置能力，完善和落实主体功能区战略，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局，形成高质量发展的动力系统。我们认为大国大城战略将引领城镇化的未来。作为我国下一步城镇化发展的重点，大国大城战略具有突出作用，一方面促进产学研一体化和科技创新，从而触发科技革命带动经济增长，另一方面是积极带动周边城市群发展，特别是高端制造业等相关领域的快速发展。

特大、超大城市的快速发展背后是高收入人群比例的提升，一方面源于高收入人群的持续净流入，北京、上海、天津等地区表现显著，另一方面源于伴随着大城市快速发展，通过人力资本累积、创业致富等方式形成的高收入群体聚集，深圳是典型案例。

高收入人群比例增多推升房地产需求。个人在不同时期的购房需求存在差异，根据年龄阶段可以分为租赁、首套刚需、改善型需求等。在大城大国背景下，超大、特大城市的高收入人群推升地产需求，短期方面，净流入的高收入人群有较强的首套刚需或配置需求（发挥一线城市地产的金融属性），长期来看，高收入人群还会带来改善型需求、养老度假等差异化地产需求。因此，高收入人群规模的增加持续推升一线城市的地产热度，成为决定一线城市价格的核心变量，这也可以解释“为什么2017年后北京、上海常住人口出现净流出后，房价依旧持续上行”。

缺少房地产持续供给政策作为对冲，核心城市高房价、住房难成为民生问题。随着高收入、高学历、高技术的三高人群比例提升，核心城市的房地产需求相对刚性，对城市的住房供给提出了更高要求，回顾我国房地产市场20余年的政策操作，限购、提升贷款要求等短期压制需求的政策较多，缺少房地产持续供给政策作为对冲，长期供需错配导致我国一旦放松房地产政策，有效需求得到满足、配合居民买涨不买跌的行为、叠加投机炒作，就会导致房价快速上行，并逐步演化为当前“核心城市的高房价、住房难成为重要的民生问题”。因此在房住不炒、因城施策的地产长效机制下，扩大供给是解决问题的关键，我们在2021年1、2月发布的《一线城市房价还会再涨吗？》、《生育率与城市化哪个对房价影响大》报告中多次提出，稳房价、保民生的关键是切实增加住房供给。

征收房地产税可以倒逼房地产多套持有者卖出房子增大供给

坚持房住不炒，落实长效机制。2016年年底中央经济工作会首次提出“房住不炒”以来，逐步成为我国房地产基础政策。房地产政策一直是我国进行逆周期宏观调控的重要工具。2018以来，不论是贸易摩擦的外部冲击还是疫情黑天鹅，我国并未系统性放松地产政策刺激需求，进一步印证坚持“房住不炒”的政策决心，并在此基础上，持续推进长效机制的落地以降低房地产金融化带来的潜在风险，三道红线、房地集中度新规、土地集中供应等举措已有体现。坚持“房住不炒”有利于实现稳定楼市预期、打击投机性需求等目标，同时政策开始积极鼓励扩大供给，从根本上解决我国房地产市场的错配问题。

多措并举，扩大供给。目前来看，政策多措并举以扩大供给，主要有三种思路：1、推进住房用地供给侧改革，加大土地供应力度，有效增加住宅用地供给。积极探索盘活城市闲置用地，推进城镇低效用地再开发，引导农村集体建设用地入市等措施。例如，北京十四五规划纲要建议稿中目前已明确提出“有序均衡供应住宅用地”。2、增加自住型商品房和保障性住房供给。3、积极发展和完善租赁市场。落实加强保障性租赁住房建设、加快完善长租房政策、同时探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房等政策措施。以德国为例，一方面强制房地产企业按照一定比例建造保障性租房，另一方面给予建设用于租赁住房的地产公司更多的税收优惠，始终保证租房市场的充分供给。

我们认为，当下解决大城市房地产供应问题的办法的效果可能有限，一方面增加共有产权房、租赁住房并不能根本性的解决住房问题，前者受限于“符合标准的家庭或对象”，政策利好的惠及范围有限，后者是通过以“租”代“买”的方式以时间换空间，延迟部分购房需求；另一方面，推进商住房和小产权房属性变更为大产权房，可能存在一定的道德风险和公平性问题，政策落地难度较大。

因此我们认为，当前对于房地产税政策落地的认识应该更加全面，不能局限于为地方财政找税源、替代土地出让收入等思路，而是需要结合地产视角来看。推进房地产税征收对核心城市住房供给有重要意义，核心城市既有一手房市场又有二手房市场，前者对应增量，后者对应存量，我们认为，相比扩大增量，盘活存量对扩大楼市供给可能更为重要，推进房地产税征收可以有效推动多套房持有者卖出房子，以此扩大房地产供给。

下一步扩大房地产税试点可能领先立法

推进房地产税落地是我国建设现代财政政策的重要内容。2020年12月末，在充分学习并领会十四五规划与2035年远景目标的基础上，刘昆部长在《人民日报》上撰文《建立现代财税体制》，明确提出进一步完善现代税收制度，要求按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，积极稳妥推进房地产税立法和改革。

有关房地产税立法事宜的政策变动是市场较为关注的问题，3月两会期间市场对房地产税立法预期较强，随着一年一度全国人大会议的结束以及政府工作报告并未提及房地产税相关内容，市场对今年推进房地产税立法的预期逐步降温。我们提示，市场对此问题可能存在一定误判，从法理程序上看，房地产税立法不需要通过一年一度的全国人大，经由全国人大常委会审批通过即可，这一会议是常态化进行的，有关“房地产税立法在两会没有推进则今年不会推进”的预期存在一定误判。

可以参照全国人大常委会立法计划预期房地产税立法进程。每年上半年全国人大常委会会公布当年的立法安排，公布当年的继续审议、初步审议和预备项目，可以此判断房地产税立法的进程。2020年前，仅2015年的全国人大常委会立法工作计划中明确提及房地产税法，作为当年的预备项目。

4月公布2021年立法安排并未提及房地产税，5月四部门座谈有深意。2021年4月21日，全国人大、全国人大常委会2021年度立法工作计划，继续审议、初步审议及储备项目均未出现房地产税相关内容，重点推进的是印花税法、关税法等税制改革。虽然全年立法程序并未提及房地产税立法，但五月四部门便座谈探讨房地产税改革试点，我们认为这一点值得关注，考虑利用稳增长的窗口期解决中长期结构性问题的逻辑，法理程序上也没有限制、留有空间，推进房地产税立法存在加速可能，需提高关注程度。

我们认为下一步扩大房地产税试点可能领先立法。市场预期房地产税以“立法先行、充分授权、分步推进”推行，我们认为考虑部分核心城市楼市存在的现实困境，已知扩大试点范围与房地产税立法并不相佐，在上海、重庆的经验上，进一步扩大核心城市试点的方式可能更有利于积累政策经验，从而更有利于房地产税立法的落地，尤其是在我国因城施策的房地产调控机制下，长期供给能力不足、供给压力较大的城市推进房地产税的概率会较高。

房地产税大概率对第一套房不征收，采取阶梯性税率

未来随着房地产税立法的推进，房地产税内容也会逐步清晰，考虑房地产税的影响和作用，结合已有的上海、重庆试点经验来看，我们认为房地产税大概率对第一套房不征收，采取阶梯性累进税率。

作为重要的财税制度改革，我们预计房地产税大概率对第一套房不征收，采取阶梯型累进税率。在兼顾收入分配和调控房价的角色下，上述举措充分发挥房产税差别税率的作用，对购买第二套房以上的购房者可以适当提高房产税率，一方面可以增加购房者继续购买二套房以上的成本，抑制投机性需求；另外一方面，施行这种累进式的税率制度也可以充分发挥其收入再分配的作用。在这种情况下，仅能买得起一套房的中产阶级只需要交少部分税，而愿意并且有能力购买二套房以上的富人需要交更多的税，差别税率起到了调节收入分配、缩小贫富差距的功能。此外，因为阶梯型累进税率带来的持有成本大幅提升，拥有较多存量住房的持有者会倾向于出售房产，由此扩大二手房市场的房屋供给，有助于解决核心城市的楼市供需错配问题。

上海、重庆经验可供借鉴。2011年起，上海和重庆率先试点进行个人住房房产税改革，开始对个人住房征收房产税，由于以政策试点为目的，两地对房产税征收侧重不同，实施细则上也有所差别。其中，上海要求征收对象为本市居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房（包括新购的二手存量住房和新建商品住房）；重庆要求独栋商品住宅和高档住房建筑面积交易单价达到上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价3倍以下的住房，税率为0.5%；3倍（含）至4倍的，税率为1%；4倍（含）以上的税率为1.2%。我们认为从上海和重庆的试点经验来看，房地产税对第一套房不征收并采取阶梯性累进税率的概率较高。

我们认为，本次房地产税推进可能是以试点地区扩大而非全国性的方式推进，尤其是在我国因城施策的房地产调控机制下，长期供给能力不足、供给压力较大的城市推进房地产税的概率会较高。

（风险提示：政策落地不及预期，经济超预期恶化）