城市更新要锦上添花,更要雪中送炭|李铁谈城市

作者 | 李铁   编辑 | 朱弢

2021年05月18日 17:29  

本文3039字,约4分钟

通过城市更新,去促进更多中低收入人口就业,改善他们的基本公共服务水平和生活居住环境,而不是把他们排斥在城市化进程之外。

改革开放以年,特别是近20多年以来,大规模的城市拆迁进行得非常快,实现了城市环境的改善,基础设施的完善和公共服务设施的更新,彻底地改变了城市面貌,这些都得益于房地产开发。

政府因房地产业发展获得了大量的土地出让收益,有了足够的财政资金可以支撑城市建设。但需要看到,大规模通过房地产开发建新城新村,或者是通过“一刀切”的搬迁模式拆迁来实现城市更新的时代已经过去。

未来的城市更新,可能要有新的思维模式。在寻找新思维模式的过程中,也需要对城市更新进行重新思考,它的作用是什么?有哪些规律需要遵循?

切忌攀比

首先,城市更新是长期积淀和完善的过程。发达国家和发展中国家其实都面临着城市更新的问题。从发达国家经验看,城市更新是一个长期过程。绝大部分国家是经历了几百年才逐渐趋于形成规模的过程。可见,城市更新不是一蹴而就的过程。

其次,城市更新是“点”状发展的过程。不同地区、不同城市有很大区别,各有地域特色和人文风俗,而不是以“一刀切”方式在大面积范围内推进。正确的做法是从局部出发,一个点一个点的推进。随着时间的延续,当这些局部和“点”连接到一起的时候,城市更新的过程实现由点到面的转化。因此,城市更新更注重细节的改造、重微观的变化,以及重点的特色,这样城市更新政策才有可能顺利实施。

再次,城市更新要兼顾各方面利益实现共赢。在发达国家城市发展进程中,城市更新的过程,实质上就是开发主体与土地及房屋所有者的一个谈判过程。在这个过程中,后者需要就拆迁补偿安置等问题与城市政府、开发商等进行协商谈判,以确保尽可能获得更多利益。从这个意义上来说,城市更新是各个相关主体共同受益的过程,特别是被搬迁者的利益需要得到充分的尊重和保证,

第四,城市更新要遵重市场选择。要根据自身发展的特点来实现城市更新,既要借鉴国际经验,也要符合中国城市自己的特色。是不是城市更新政策出台了,所有的城市都一拥而上,全部都要城市更新?肯定不是。城市要根据自身财力,可变现资源,城市形态和景观,对需要更新的“点”实施更新改造,千万不能把城市更新当成急功近利的事情,而是要稳步推进,循序渐进,否则可能会带来更多更大的负面效果。

第五,城市更新要与多元人口结构的需求相符。我们都知道,城市里有多元化的人口结构,不仅有精英人才、高收入人口,还有很多中低收入的人口。城市更新要为这些中低收入人口提供什么样的生活空间,自然不能只按照一个标准来实施城市更新。

现在许多城市都在追求城市建设的高标准,这使得城市发展成本和居民生活消费成本都大幅度提高。比如,北京前门主街进行了高标准的改造,一个直接的后果就是抬高了店面租金,商品价格也相应地水涨船高。实际上,很多城市中心的改造都遇到了这个问题。许多城市将老商业街改造后,改造成本自然会摊到店面租金等上来,商户的房租提高了,那自然会提高商品的销售价格,最后还是由消费者来埋单。

还有很多城市的老商业街经过翻新改造后,人气就没了,也是普遍现象。这是因为老商业街的房子相对陈旧,但租金便宜,卖的东西也就便宜。而大商场里租金贵,卖的东西自然就贵。一些新城新区根本看不到卖油条豆浆的早餐店铺,也是同样的道理,因为租金成本太高了,小本买卖根本负担不起。

这意味着,如果城市更新政策提出的标准过于高大上,就会使得城市的包容性越来越差,现在一些城市已经出现了这样的问题。

中国城镇常住人口有8.5亿,但其中有2亿多外来农业转移人口,未来还有近2亿即将进城的新增农业转移人口,他们大多属于中低收入群体。这些人口未来要住在哪里?如何就业?对于城市里大量的中低收入人口而言,他们能买得起大商场里昂贵的商品吗?

现在有一种普遍现象,城市的各类标准互相攀比,谁也不去实实在在地为更多中低收入人口提供生活空间。这个可能是城市更新政策必须要面对的一个关键问题,要避免以一个标准,一个目标,“一刀切”地去做出政策要求。

以人为本

城市发展涉及两类人群:一类是原有城市居民,他们的生活水平需要提高,另一类是进入城市生活就业的外来人口(以农民工为主体),他们的生活水平则要改善。两类居民都对未来的生活抱有越来越好的预期。

因此,城市更新需要考虑如何针对两类人的需求,提供各自所需的宜居空间。许多城市更新的一个主要内容就是城中村危旧房改造,这就涉及到怎么样让外来人口享有低消费、低成本的发展空间,以实现他们的城市化过渡。

城市更新存在着巨大的潜力和空间,城市中还有大量的危旧房需要改造,那么在这个过程中怎样合理处理好与搬迁户的关系,开发什么样的项目才能利用好这块空间,是企业要思考的问题,因为企业必须是要盈利的,那盈利从哪里来?开发多大面积?怎么解决搬迁成本,这里都涉及经济成本和社会成本。

更重要的是,大部分城市更新的资金来源基于房地产开发中的各类收益。对于政府来说需要土地出让金,而对企业来说,需要大面积、规模化的开发才能形成利润。但是目前房地产面临许多限制性政策,如何在城市更新中找出房地产业未来的发展机会,可能还需要深入研究。

如何通过城市更新这个机会,让城市逐步摆脱以房地产为主导的发展模式,实现转型,需要考虑以下几个问题。

一是城市更新的空间如何选择,将城市的哪里作为更新的重点,不同的城市要有不同的选择;二是城市更新方式如何选择。是以拆迁补偿的方式,还是以合作开发的方式或共同参与的方式?或者是小规模的主体置换等,需要政府、企业和城市更新涉及到的搬迁主体协商去解决;三是有关部门要加强对城市更新问题的研究并重点解决相关问题,比如,怎样防止房地产开发过热,如何发挥城市更新的潜力,如何从经济和社会的角度,而不是简单地从形象、规划或者景观方面去考虑城市更新,还有很多课题需要研究;四是如何通过长期规划和城市发展战略来逐步解决城市更新涉及到的各类问题。有些涉及更新方式的变化,有些则是需要政策的调整,还有些涉及到利益主体,需要通过改革的思路建立一系列配套政策,甚至还要形成相关的体制机制建设。

还要从以下几个方面去理解城市更新。

一是要解决大量危旧房改造的问题。因为旧城区的基础设施比较差,居民住房条件很差,通过城市更新,提高城市居民生活的环境和质量,这种发展趋势是必然的。

二是基础设施和公共服务设施的提升和改造,是城市存在的短板,也是城市更新需要解决的内容。

三是城市更新要贯彻绿色、生态、低碳的理念。过去的城市都是钢筋水泥混凝土,绿色空间少,普遍存在宽马路、大广场的粗放发展模式。未来要有观念的转变,城市更新实践中要去多考虑如何减少碳排放、提高效率,怎么让人们的生活更方便。

四是城市更新要更多关注中低收入人口。通过城市化进程,让更多人完成城市化过渡,这是一个长时期的过程,但也是个现实问题。因此城市更新过程中更多是要去雪中送炭,而不仅仅只是锦上添花。比如通过城市更新,去促进更多中低收入人口就业,改善他们的基本公共服务和生活居住环境,而不是把他们排斥在城市化进程之外。

五是城市更新要考虑经济成本和社会成本,这将会直接影响到多种城市更新模式的选择。过去那种大规模、大面积推进的城市更新模式是否可持续,城市更新所需要的投入资金来源是否可持续?是我们必须要面对和迫切需要解决的问题。

总而言之,城市更新的关键在于如何实现“以人为本”。

(作者为独立经济学家、中国城市和小城镇改革发展中心原主任。)

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