城乡融合发展,关键是破除要素流通障碍|李铁谈城市

作者 | 李铁   编辑 | 朱弢

2021年05月28日 19:39  

本文3565字,约5分钟

要推进城乡融合发展,必须发挥城乡各类资源的优势,打破城乡存在的各种体制鸿沟,促进城乡同步发展。

脱贫攻坚取得胜利后,将全面推进乡村振兴,这是“三农”重心的历史性转移。

在去年底召开的中央农村工作会议上,习近平总书记强调,“推动城乡融合发展见实效,健全城乡融合发展体制机制,促进农业转移人口市民化”。

可以这么说,要想实现乡村振兴,必须走城乡融合发展之路。

4月初,国家发改委发布了2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务,再次提出了推进以县城为重要载体的城镇化建设,加快推进城乡融合发展的要求。

要想真正实现“城乡融合发展”,就需要理解这短短六个字背后的深意。

城乡融合的背景

推进城乡融合发展,要基于仍然有着数亿农村人口的现实。当前城镇化仍处于高速增长过程中,但已进入相对稳定的阶段。虽然根据城镇化率计算,中国有8.5亿的城镇常住人口,另有5亿多的农村常住人口。但如果按户籍口径计算,农村人口却是近8亿,而城镇人口是6亿多。

因此,在农村户籍人口仍然超过一半的情况下推进城乡融合,那么,以什么样的方式来推动农村经济发展是一个很关键的问题。在推进城市化的进程中,需要考虑到还有那么多的农村人口。

在此背景下,城乡融合发展就是要实现共富,但是不能照搬扶贫的思路。因为“共富”和“扶贫”是不一样的。扶贫是13亿人口帮助近1亿农村贫困人口脱离贫困,也可以理解为是用大量非农产业所创造的财富去帮助少数人,这是可以实现的。但如果简单地套用这个思路,对有着近6亿常住人口或者近8亿农村户籍人口的农村,投入大量资源实施乡村振兴的话,效率必然很低,甚至根本无法持续。

所以,要推进城乡融合发展,必须发挥城乡各类资源的优势,打破城乡存在的各种体制鸿沟,促进城乡同步发展。在这些方面,其实有多文章可做,比如,中共中央国务院发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》等文件提出,“坚决破除体制机制弊端,促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置”;“十四五”规划也提出,“建立健全城乡要素平等交换、双向流动政策体系”等很多内容,涉及当前亟待解决的制约城乡融合的户籍、土地等问题。

城乡融合发展存在区域不平衡,既有经济发达和都市圈功能相对完善的地区,也有欠发达地区、粮食主产区,以及远离中心城市的地区。很多专家经常举一些城乡融合发展较好的案例,基本都是在都市圈功能相对完善的地区或者是经济发达地区。在这些地方,城市人口已经达到一定规模,经济非常活跃,对农村已经产生了足够的辐射作用,有的已出现逆城市化的消费和居住趋势,这不仅带动了农村经济的发展,也带动了当地农业经济结构的调整。

但是要清醒地知道,城乡融合发展(包括乡村振兴)中面临的最大难题是广大粮食主产区和中西部欠发达地区的农村、远离中心城市的远郊农村。对这些地区来说,重点发展县城,通过县城的城镇化补上短板,强化它的综合服务能力,是一个重要路径。

那么,到底是通过促进农业发展来推动城乡融合,还是构建以城带乡的发展模式,是需要考虑清楚的。很多人在谈到城乡融合发展的时候,提出要把大量资源投入农业发展。但在我看来,农业是农村发展的基础,当前在广大粮食主产区来实现城乡融合有很大的现实困难。中国户均耕地只有约10亩,与韩国的20亩、日本的30亩有很大差距,还不能实现适度规模经营。在没有足够的粮食和农产品价格补贴的情况下,想要靠农业发展来实现乡村振兴,有非常大的困难。

我们当年研究城市化政策的时候,提出“减少农民才能富裕农民”。从“减少农民”来看,我们现在减少的是农村常住人口,但是这批已经进入城镇就业、定居的农业转移人口,并没有真正从土地和户籍上解脱出来。此外,农村资源并没有完全参与到城市化进程中来。要实现城乡融合,就要按照市场机制来配置资源,把农村闲置资源利用起来,其中有非常大的潜力可挖掘。

具体来说,在土地方面,虽然每年的城镇化水平在不断提高,但是城乡两头占地的问题却依然突出。常住人口减少的背景下,农村建设用地却不减反增,目前农村占地约19万平方公里,城市占地约9万平方公里。随着未来城镇化进程的推进,城市建设用地还会增加,而在农村人口减少的同时,还会继续大量占用建设用地。大量农村人口进入城市了,闲置土地资源却没有得到利用。在城乡融合大的政策框架下,要思考如何来解决这些问题?

在户籍方面,很多人老是想着农村人口是不是能在城市落户,但换个角度来考虑,城市人口是不是可以在农村落户呢?就户籍制度改革来说,并不是只有城市才有改革的必要,实际上对城市人口落户农村的限制更严。要知道,农村集体资产有限,集体福利有限,如果城市人口在农村落户,势必要涉及利益的重新分配。

因此,打破城乡要素流通的障碍,通过户籍制度改革和土地管理制度改革,释放农村发展潜力,是城乡融合发展的必要条件。

最后,在哪一类空间来实现城乡融合发展非常重要。到底是在都市圈中心城市,还是在县城,在小城镇,抑或是在农村来实现城乡融合发展?总之,建设用地非农化是实现城乡融合发展可发挥的最大潜力,怎么把农村建设用地纳入城镇化进程,对城乡融合发展具有深远的意义。

对城乡融合发展要有清醒认识

首先,乡村振兴和城乡融合是一个长期过程,不是5年、10年可以实现的,需要更长时间。从我们当年制定城镇化政策到现在已经过去20多了,都还没有完全落实。随着城乡间、区域间各主体的利益固化,新政策从出台到贯彻落实仍然会出现很多的问题。

比如说,“十四五”规划和2035年远景目标纲要要求,“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制,全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件”。事实上,利益矛盾突出的并不只是300万人口以上的城市,在外来人口大量流入的经济发达地区,连建制镇、行政村的户口都难以真正做到放开,更别提几百万人口的城市了。改革难度之大,不是一朝一夕可以解决的。

其次,无论是乡村振兴,还是城乡融合,都不能一味地理想化,而是要尊重各种利益关系并存的现实,把握好政策的平衡点。农民在城乡多栖的就业和居住状态也将是长期的。再有,农村集体资产是否会向社会开放?城市也是如此,如果一座城市承担了所有居民的养老保险金,那这个城市还能否持续低成本发展的模式?城市政府的官员、财政部门会不会同意?很多城市,特别是外来人口大量流入,甚至超过本地户籍人口的城市,为什么迟迟解决不了外来人口落户的问题?很大程度上是因为无法负担这么多外来人口落户后产生的巨额养老金。

再次,社会资本进入农村发展产业,要符合市场化的原则。企业家到农村投资,一要考虑收益,也就是说,企业到农村投资后,要考虑怎样才能挣到钱,是投资发展农业能挣到钱,还是投资发展非农产业能挣到钱?二是要考虑成本,如果企业投资的是非农产业,那么最需要的是低成本的空间和发展环境。那么,低成本的空间和发展环境到底在哪里?这是需要充分考虑的。

第四,实现城乡融合发展的最重要路径是释放潜力。一是继续释放低成本劳动力的潜力。当前中国有2.8亿的农民工,其中1.7亿跨乡镇进城打工,还有1亿多在本乡镇就业。他们贡献了大量低成本的劳动力,成为中国经济发展的重要优势。之所以成本低,也是因为他们并没有享受与城市居民同等的公共服务。如果我们要让大量农民工落户城市,并享受应有的福利,那么企业的财力和财政能不能承受?这是我们必须要面对的问题。

二是继续释放低成本土地潜力。过去四十年来,中国经济增长所取得的成绩,不光是依赖劳动力的低成本,还离不开低成本的土地。现在提出县城城镇化补短板,假设都变成了搞房地产,把县城建成“花园”,那县城的发展成本、生活成本是不是会被抬高?它还能不能继续释放低成本土地的潜力呢?这会不会只是在复制三四线城市房地产主导的发展模式呢?

因此,需要站在乡村振兴的角度、站在城和乡的角度来考虑,考虑如何释放劳动力、土地等发展潜力,以及吸纳更多的农民在城镇就业、生活以及消费的潜力。

第五,城乡融合发展的政策要符合大量中低收入人口的需要。现在的不少政策都追求高大上,比如发展高端产业、建设花园城市等,但要注意,中国还有10亿的中低收入人口,而且大都在农村。因此,需要思考,制定的政策是不是和他们的需求相符合?与城市治理和社会发展现实是不是吻合?是否要为他们留出低成本的发展空间,让他们慢慢适应,并逐步完成城市化过渡?这不单是改革的问题,也需要扭转固有的观念。

(作者为独立经济学家、中国城市和小城镇改革发展中心原主任,本文根据作者在“中国宏观经济论坛”的发言整理)

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