拜登推6万亿美元预算,脆弱的美国基建有救了?

作者 | 《财经》特派记者 金焱 发自华盛顿    编辑 | 苏琦

2021年05月29日 18:14  

本文3581字,约5分钟

一方面为工薪家庭扩大社会安全网,另一方面实现美国的基础设施现代化。

美国总统拜登于当地时间5月28日发布了6万亿美元新财年预算提案,其中只有3000亿美元是下一财年要求的新支出,预算中绝大部分支出如投资基建的《美国就业计划》,以及通过富人加税来支付的《美国家庭计划》等已陆续公布。这个预算提案使美国联邦支出达到二战以来的最高水平,同时在未来10年赤字将超过1.3万亿美元。它凸显了拜登政府财政蓝图的政策重点,目的是向国会传达白宫希望在未来几年内实现的目标。        

拜登实现这一目标的中心就是重塑美国经济,通过6万亿美元一方面为工薪家庭扩大社会安全网,另一方面实现美国的基础设施现代化。    

拜登政府的这个首份预算案将使美国走上到2031年底每年支出8.2万亿美元的道路,这份预算案对应的是10月1日开始的财政年度。该预算计划预计,2022财政年度赤字将为1.84万亿美元,占国内生产总值(GDP) 的7.8%,低于2021财政年度的赤字3.67万亿美元——美国政府当时为抗击新冠疫情及其经济影响而进行的紧急支出增加了赤字。        

到2022年,公共债务将升至GDP的111.8%,超过二战后的水平。在接下来的几年里,债务将继续上升,到2031年将达到GDP的117%,高于今年的约100%。      

美国商务部5月27日公布的修正数据显示,今年第一季度美国国内生产总值按年率计算增长6.4%,与初次数据持平。由于推出多项针对新冠疫情的联邦支出计划,联邦政府支出当季大幅攀升13.9%,与初次数据持平。             

美国财政部报告显示,2021财年上半年(2020年10月至2021年3月)美国联邦政府财政赤字升至1.7万亿美元,创历史同期新高。在国会通过拜登的1.9万亿美元新冠纾困方案前,国会预算办公室于2月预测,明年联邦支出将较2021年增加约3000亿美元,增幅约5%。        

总统经济顾问委员会主席塞西莉亚·劳斯(Cecilia Rouse)对媒体称,目前利率处在历史低位,正是联邦政府承担额外债务,以实现经济现代化和扩张社会保障安全网的理想时机。她表示,预计随着时间推移,拜登的预算提议将提高生产力和消费者支出,进而“自己为自己买单”,在未来15年中,税收的增加将完全抵消预算提案带来的赤字影响。       

预算案反映了白宫总体思路的转变。全球基础设施专家诺曼·安德森(Norman F. Anderson)是专注于全球基础设施项目开发的CG/LA Infrastructure董事长兼首席执行官,他对《财经》记者指出,拜登-哈里斯政府的“重建更美好未来”(Build Back Better)计划实际上没有着重于回归过去,注意力也越来越少地集中于传统的高速公路和铁路,而是更多地关注于机器学习和5G、电气化、数字化等,让人看到美国基础设施市场的飞速向前推进。        

新冠疫情下,一个接一个的大规模经济刺激已为美国带来很大的财政压力,更何况美国本来就面临的财政赤字高企的顽疾。从财政思路的角度,拜登政府的重点变为控制政府债务的利息支付,而不是在未来十年消除赤字。尽管总债务将上升到有史以来的最高水平,但美国政府预计未来十年净利息成本徘徊在GDP的2%左右,这被视为一个审慎的门槛。       

白宫当天在发布的情况简报中称,过去10年,很大程度上由于预算上限过于严格,美国在关键的公共服务、社会福利和保护方面的投资明显不足。拜登此次为教育部、卫生及公共服务部、国家环境保护局的拨款分别增加41%、23%和22%。        

拜登政府计划为军事和国内项目拨款1.52万亿美元,较去年的1.4万亿美元增加8.6%,但这当中不包括抗击新冠疫情的紧急措施。这项提案将把更多的联邦资源从军队转移到科研和可再生能源等国内项目上,根据拜登2022财年的预算计划,这些项目将多获得16.5%的资金,而军费开支仅将增加1.6%,对协助特朗普实行激进移民政策的国土安全部拨款则小幅减少。       

预算案实现了拜登的部分竞选承诺,包括为高贫困地区的学校提供更多资金。对高度贫困学校的投资高达365亿美元,较2021财年增加200亿美元;加大联邦对癌症、糖尿病和阿尔兹海默症的直接研究,向疾病控制和预防中心(CDC)提供的87亿美元是近20年来最大的预算授权增长,以改善应对未来公共卫生危机的准备。在应对气候变化的投资方面也是大手笔,对气候变化的新重大投资将较2021年增加140亿美元,并涵盖几乎所有政府机构,是史上对“环境正义”的最大直接投资。       

作为拜登预算案的另一大重头戏,基础设施方案因造价昂贵、战线太长而广遭共和党的诟病。围绕着如何定义基建,并在此前提下进行资金支持成为两党党争不休的拉锯战。      

今年上半年陆续发生的紧急事件为基础设施的重要性和更新的必要性做了注脚。前不久,因遭遇网络袭击,美国大型成品油管道系统运营商科洛尼尔管道运输公司临时关闭设备。为此,美国宣布17个州和华盛顿特区进入“紧急状态”,以解除针对燃料运输的各种限制。美联社称,这是美国关键基础设施迄今遭遇的最严重网络攻击。       

今年2月,得克萨斯州遭遇寒潮和暴雪,超430万户家庭断电,1400万人停水。这场百年一遇的寒潮风暴导致近400万人在零下十度的寒风中瑟瑟发抖,无数民众只能捡木头生火取暖,近60人死于一氧化碳中毒。得州停电断水的悲剧放大了美国基础设施破败脆弱的整体生态。       

美国的基础设施支出在20世纪60年代末达到一个顶峰,约为2300亿美元。由于大部分基础设施建成于上个世纪60年代,许多已经达到最大使用期限,如美国70%的电力变压器和输电线路已运行了25年以上,大坝的平均使用寿命为56年,城市管道沉睡了数十年也从未升级等,对此,美国土木工程师学会(ASCE)发布的最新报告称,美国的基础设施总体评分是C-,即“有重大缺陷”的“平庸水平”,而且这个评分还是20年来的最高得分。       

以此为出发点,拜登大手笔提出了超过2万亿美元的基础设施计划。随后有共和党参议员发布了5680亿美元的基建方案,作为拜登方案的替代。白宫作为回应提出,将拜登的基础设施和就业计划的规模减少约四分之一,规模压缩至1.7万亿美元。新提议减少了对乡村宽带和路桥相关计划投入,将就业计划中的部分拨款转移到其他议案。        

白宫最新的1.7万亿美元基建计划的回应显然对共和党而言还是昂贵且战线过长。拜登政府的最新计划降低了整体支付的规模,但保留了有关于应对气候变化的政策,这是他核心议程的一部分。很多共和党人认为,基础设施法案应该只解决传统的交通问题,而民主党人则寻求一个更广泛的方案,解决气候变化和建设清洁能源等项目。        

5月27日共和党参议员向美国总统拜登提交了一份9280亿美元的基础设施计划。该计划大幅削减了拜登提议的有关于建设电动汽车基础设施方面的支出。共和党的计划仅包括40亿美元用于电动汽车基础设施,与此相比,拜登计划中的这部分支出达到1740亿美元。电动汽车基础设施支出减少,传统基础设施支出则大幅增加。在共和党的最新提议中,最大的支出项目是用于道路、桥梁和主要基础设施项目的5060亿美元,比他们上个月的提议增加910亿美元。其他增加的开支包括720亿美元用于供水系统,220亿美元用于港口和航道,以及650亿美元用于宽带。       

安德森是拜登推出2.3万亿美元基建方案背后的关键人物之一。对共和党9280亿美元的基础设施计划,他对《财经》记者指出,最终两党会在1.2万亿美元的范围内达成共识。虽然这个数字看起来是拜登的最初计划几乎打了半折,但安德森相信最终的投资可能大大超过拜登最初的2.3万亿美元的目标。       

与之对应,拜登宣布新税改方案,拟将美国富裕阶层工资税和资本利得税实际最高税率均提升至43.4%。具体来说,美国收入超过100万美元家庭的最高资本利得税率从23.8%提高到43.4%,拜登还将改变生前未实现资本利得的税收规定。    

拜登的计划将资本利得税上调的生效日期将与拜登宣布的增税计划挂钩,增税计划是美国家庭计划(American Families Plan)的一部分,该计划包括扩大儿童税收抵免,并为学前教育和社区大学提供资金。他在4月28日详述了该计划,在拜登的预算提案公布前,5月27日,有消息称,拜登的预算提案假设他提出的资本利得税上调计划已于4月底生效,这意味着如果获得国会批准,高收入投资者已无法在较低税率下实现收益。     

税率的任何变动和可追溯的生效日期都须获得国会批准,安德森认为,最终基建投资可能像页岩气革命一样,大多数投资来自私营部门。       

拜登政府希望今年夏天在国会通过这些提案,在白宫看来,“美国不能在疫情后重回旧有经济的结构性弱点和不平等现象,需要抓住当前机遇重新构想和重建一种新的美国经济。”

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