“城中村”改造应有多重路径选择 | 李铁谈城市

作者 | 李铁   编辑 | 朱弢

2021年05月31日 15:47  

本文3835字,约5分钟

根据“城中村”各自特点选择改造方式,既可以实现城市风貌、景观和形态的多样性,也可以给予被搬迁居民改善未来生活的机会。

随着城市人口增加,城市空间向周边迅速扩张,一些村庄直接被新开发的城市建成区所包围,也就形成了所谓的“城中村”。

随着时间的推移,“城中村”逐渐成为城市中一个独特现象。例如,房屋破旧,基础设施和公共服务供给不健全,因为房租比主城区便宜得多,所以吸引了大量外来人口集中居住在这里。

除了环境、景观和形态与城市有着巨大反差,“城中村”还有多种含义:一是城市建成区是已经通过征收开发的国有土地,但“城中村”却仍然属于农村集体建设用地;二是“城中村”的社会管理仍然依赖于原有的农村集体经济组织,虽然一部分已开始纳入了城市社区,但是公共服务和福利还是由农村集体经济组织提供;三是农村集体经济组织的排他性决定了成员间的利益关系,外来人口虽然居住在这里,或是在村里的企业工作,但是无法参与集体经济组织成员的利益分配;四是“城中村”没有经过土地征收和拆迁,因此社区环境、建筑形态、社区规模与已经开发的城市相比,仍保留有明显的村庄印记。

在一般人看来,只有通过政府的征用完成土地国有化的地方,才算作真正的城市。而农村集体建设用地虽然也处在城市空间范围内,但因为没有完成国有化,“城中村”仍保留了农村属性。在城市人看来,“城中村”就是农村。

在谈到城市更新时,“城中村”是一个绕不过去的话题。而一谈到将“城中村”正式变成城市空间,似乎只有拆迁和整体改造这一条路可走。真的如此吗?

重新认识“城中村”

要回答前面提出的问题,就应该按照城市化发展进程和现实路径,客观地重新认识“城中村”。

首先,宪法允许城市有两种土地所有制形式,也就是国有建设用地和集体建设用地并存。从这个意义上讲,“城中村”实际上已经是城市空间合理的组成部分,已不再是农村。

其次,大部分“城中村”的住房和基础设施以及公共服务设施的成本比较低,适合外来人口居住,这是全世界所有城市中共存的问题。这也是通过市场为中低收入和外来人口提供廉价居住空间的必要之举。从这个意义上来说,“城中村”客观上成为一部分城市新居民的生存空间。

再次,“城中村”在城市化进程中是必要的存在,而且可能将长期延续。即使很多城市通过征用、拆迁和补偿,使得既有的“城中村”完成转型。但要看到,城市还会继续向边缘地带延伸,在城市扩张的过程中,又有村庄会陆续演化成新的“城中村”。另外,农村集体经济组织成员通过房屋租赁所获得的收益,远高于通过拆迁补偿获得的收益,对“城中村”的征用和拆迁需要付出巨大的经济成本和社会成本。因此,一些城市开发或者征用土地,往往都绕过“城中村”,这也是长三角、珠三角和京津冀等域区,“城中村”可以长期存在和延续的根本原因。

第四,“城中村”的存在,在很大程度上避免了大规模城市化可能出现的贫民窟现象。无数个“城中村”使得大量外来人口分散居住,同时通过村庄集体经济组织有效地提高了社区治理效率,减少了人口集中居住可能引发的社会风险。这恰恰是中国特殊的土地和社会管理体制的最大优势。

其实,就像许多城市的老城区一样,“城中村”涉及众多老住户的利益,拆迁改造的经济社会成本极高。因此,在城市发展和建设过程中,绕过“城中村”是回避高成本的最好办法。然而,随着城市开发边界外延,房地产价格上涨带来的高收益,使得政府土地出让收益也大大增加,加之政府改变城市面貌的动机愈加强烈,大城市对“城中村”改造已成为普遍趋势,并且放到与危旧房改造同等重要的位置。

“城中村”改造有不同路径

一些超大或特大城市中出现了不少“城中村”改造成功的案例。而这些案例成功的前提,在于政府和企业双重推动的合理补偿。

但也要看到,在长三角和珠三角地区,许多与特大镇和原来的县级区市连接的城中村,改造难度仍然很大。毕竟这里的房地产发展空间有限,而且“城中村”的原住宅和土地的使用权所有者,能够享有较高的租金收益,集体经济组织建设的厂房租金,也成为集体收入重要的组成部分。在这里进行开发,或者进行城市更新,面临着巨额补偿的压力。除非政府和企业用房地产开发中的收益进行高额补偿,使得原住户和集体经济组织满意。

从这方面来看,大部分以工业为主导的大城市周边的近郊区,特别是在长三角和珠三角地,与小城市或者特大镇相连的“城中村”改造,需要长期稳步推进,而不能一蹴而就,更要防止因为达不到原住户和集体经济组织的利益补偿要求而强行拆迁引发社会矛盾。

在超大或特大城市近郊区的“城边村”,是否可以实现城市更新?在我看来,即使有足够的补偿方式,也不应轻易更新。政府面对这一类“城中村”,需要面临多重选择。

例如,我们对一个超大城市“城中村”改造的调查发现:相对于村民集中居住的生活区,“城中村”中工业区的搬迁补偿成本要低很多,因此可以实现集中搬迁。而对于居住密度相对高的村庄,大量住房都被村民出租,他们通过收取租金获得稳定的长期收益。在这种情况下,搬迁改造的难度大大增加。

至于那些距中心城区有一定距离的村庄,虽然通过行政管理划入了社区范畴,但是原有的农村集体经济组织还发挥着重要作用,显然很难列入城市更新和搬迁改造的范畴。

因此,在城市更新过程中,要根据综合因素和条件,选择不同路径。

例如,对工业区的改造,可以通过产业置换的方式,进行整体搬迁和改造。如果改变了用地性质,政府和开发企业都可以得到合理的收益。

对于人口密度较高的“城中村”,一般情况下,政府在规划时或者制订城市更新方案中,大多将它们绕开。其实这也是尊重城市发展规律的理性选择。毕竟居民在这里已经有了长期稳定的收益,补偿不能只按照房子的拆迁价格来计算。一般一座自建两层以上的楼房,年租金收益大多在几十万元。如果是沿街的商户,年租金收益还会更高。所以对开发商和政府来说,拆迁和补偿的压力会更大,同时还要考虑到拆迁面临居民阻力的社会成本问题。

对于距离中心城区较远的“城边村”,当地的农村集体经济组织可以选择自己的更新模式,政府和开发商可以不多加干涉,当然,它们往往也不愿意插手。

改造的目的是多赢

根据调查的结果,可以对这几类“城中村”或“城边村”的更新模式进行总结。一是集中搬迁改造的短期视觉效果最好,所有空间都是按照现代化城市规划塑造的,基本上和城市主城区的建筑形态类同;二是人口密度高、拆迁难度大的“城中村”改造,会与新城呈现巨大的视觉反差,虽然有沿街门面经过改造具有独具风味和特色,但是大部分房屋还是相对陈旧的;三是“城边村”的改造模式,显然是具有新农村的特点,显示出农村集体经济组织拥有极强的治理能力,但新开发的民居由于村集体经济组织说了算,一个明显的特点就是建筑模式的雷同,就像我们看到的华西村别墅群等。

如果从“城中村”居民的收益来说,差距则更为明显。在集中搬迁和拆迁改造的模式下,居民可以得到新房子,此外还可以由政府和开发商安排就业,还可获得分红等,合计年收入几万元左右。没有被拆迁而自我发展的“城中村”,虽然外观形象较差,基础设施不是十分健全,但是每户居民通过多层房屋零散出租的年收入可达到几十万元,相比之下,实惠最多。而在村集体自行改造的“城边村”,每户居民每年收益也能有几万元,村庄面貌焕然一新,有利于接待城市居民到这里来消费。

从长远发展看,“城中村”改造可以进行多种模式的探索。城市要避免千城一面,重点还是要实现多样化的更新模式。危旧房要改造,“城中村”要更新,“城边村”要分享城市化红利。

选择不同改造方式,既可以实现城市风貌、景观和形态的多样性,也可以给予被搬迁居民改善未来生活的机会。但是特别要说明的是,搬入新房子并不是居民们唯一的需求,更重要的是就业和收入的稳定提高。

集中搬迁可以体现现代化城市的视觉特点;自我改造是一个长期过程,但是能提供更为个性化的空间形态组合;“城边村”的更新,可能也需要从突破传统的均等统一的理念中走出来,更多尊重村民个性化的选择。

如此,我们才能在千变万化的城市发展进程中,根据经济和社会规律,特别是尊重城市演变的规律中,提供“千城千面”的城市形态,并让所有参与城市更新的主体分享到好处,而不是埋下社会隐患。

(作者为独立经济学家,中国城市和小城镇改革发展中心原主任。)

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