赵耀辉:化解老龄化冲击,养老体制有无替代方案?

口述|赵耀辉 北大国发院经济学教授,中国健康与养老追踪调查项目负责人,教育部长江学者特聘教授   整理|王小贝

2021年06月03日 14:02  

本文3528字,约5分钟

编者按:5月31日,中共中央政治局召开会议,提出“三孩”政策及配套支持措施,并提出要稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄, 积极推进职工基本养老保险全国统筹等。而根据日前公布的第七次全国人口普查结果,我国人口老龄化程度正进一步加深,如何推进养老金制度改革、延迟退休等问题,再次掀起讨论热潮。成为热议。各地养老金负担的不平等也随之加剧。如何从制度层面破解这种失衡,引发了诸多讨论。

在本文中赵耀辉认为,解决问题的关键在于提高养老金的统筹层次,打破地区和身份的分割。她建议,在接下来的改革中,养老金可采取积累型个人账户,这样既可解决老龄化带来的整体宏观压力,也可以自动实现养老金账户的全国统筹,免除转移接续的问题,并能提供充足的缴费激励。

老龄化当前,延迟退休当于何时落实?赵耀辉认为,关键要看政府还有多少钱可以补贴。未来如果由于经济下行等原因导致财政收入紧张,就不得不尽快落地。根据国际经验,越是早一些、提前一些去做,留给相关政策的回旋余地也越大。
 
至于如何提高生育率,赵耀辉建议大力发展针对0到3岁孩子的育儿托管机构,采取更多普惠措施,目前或今年下半年可能还无法快速实现,但未来几年或许会有较大发展。

第七次人口普查数据已公布,对于我们的养老金体制来说,新数据将带来怎样的影响?首先来看各省人口的分布:人口降得最多的省是东北三省,涨的省比较多的是东部发达地区。东部人口比例上升了2.15个百分点,东三省下降1.2个百分点,总的来说,人口向发达地区转移,且一定是以青壮年为主。

而转移背后的事实,我们在很早之前已经知晓——各省之间老龄化的差异导致养老金负担的差异特别巨大。下图中可以看到,在东部地区,每个退休的人对应着9个没有退休的人在缴费,可在东北地区这一数字就特别低。各地的养老负担已经有非常大的不平等,目前的人口增长和流动状态仍在加剧这种不平等。

提高养老金统筹层次

多年来为何困难重重?

这会给我们的养老制度带来怎样的挑战?可以想象得出,东北养老金是入不敷出的,广东则会有巨大结余。有困难的这些地区,它们很难独立应对这一问题,因为如果要应对,便是提高缴费率,或者推迟退休,它们是没有办法这样做的——如果提高缴费率,其人口流失会更严重。这就是所谓“碎片化”养老金体制带来的难题。

人口普查呈现的第二个事实,便是流动人口的数量。2020年,有35%的人口住在户口登记的乡镇街道以外,比2010年增加88.5%;有8.8%的人口住在户口登记省以外。按照规定,居民养老保险是在户口地缴纳的,灵活就业的人员,其养老保险也都是在户口地缴纳的。人口流动导致大量人员有跨省市缴纳养老保险的历史。当他们退休时,就面临跨地区、跨项目、居民保险和职工保险之间关系转移接续的问题。对于这些问题,虽然政府已有一些规定,但手续也非常繁琐,而且有一部分当地缴费没法带走,就得留在当地。

以上提及的两个事实,即各地养老金负担的不平等和人口流动,若要解决这些问题,都需要养老制度提高统筹层次,打破地区和身份的分割。如果能够实现全国统筹,所有养老金账户都在全国统一分配,就可以解决所得不均的问题,也可以免除关系转续的繁琐。很多年以来,我们都想实现这个目标,但发现困难重重,关键问题就是地方利益。比如说南方某省市有大量的养老金结余,但它是不愿意跟东北分享的。以职工保险的省级统筹为例,从1997年就已提出,并多次督促,在2017年十九大报告中,我们再次提出要尽快实现。至于居民保险,现在连市级统筹都没有实现。过去20多年的改革一直想推动省级统筹,但难度非常大。

不过,与人口老龄化带来的宏观压力相比,地区人口差异、人口流动都是技术问题。前者才是养老金制度目前面临的最大问题。

我们的养老保险基本上现收现付制。根据下图的数据,我们的抚养比(指非劳动年龄人口对劳动年龄人口数之比)一路下降,在2020年达到了3.4,到2050年预计达到1.3。

这是从整个人口层面来看,如果看制度抚养比,则还要更低,在2019年这一数据是2.5,有预测将来会下降到一个人养一个人,人口老龄化对养老制度带来的巨大压力可见一斑。

虽然我们目前的人口年龄结构还比较年轻,但从全国统一平均来看,我们的账户赤字早已出现。2017年时,赤字达到4900亿,占整个支出的12%,各级财政补贴8000多亿,占整个支出的21%。

当人口结构继续恶化,这一赤字会继续增加。产生赤字的原因之一,目前来看,人口年龄结构比较年轻,主要还是缴费积极性较低的问题。虽然我们制度缴费率非常高,但是实际缴费率较低,不少企业都按照最低标准给职工上保险。

至于如何延缓老龄化、提高生育率,我觉得这是个经济学问题。它是有客观成本和收益的,所以需要人为补贴。我没那么悲观,我认为人还是想要有亲密关系、想要有孩子的。因为孩子不光是生产品,其实也是消费品,看孩子跑来跑去很快乐,但也有成本。我们能做的主要还是降低育儿成本。目前对于三岁以下的孩子,很难找到地方托管,怎么办?要么由老人照看,要么大多时候由妈妈照看。但如今越来越多女性不愿牺牲自己对事业、对生活的各种追求。因此,要大力推动针对0到3岁孩子的育儿托管机构,采取一些普惠措施,目前可能还无法快速实现,但未来几年或许会有较大发展。

建议养老体制采取积累型个人账户

基于以上问题,目前的养老体制有没有替代方案?如果我们的养老体制使用积累型个人账户,那么既可以解决老龄化带来的整体宏观压力,也可以自动实现统筹,免除转移接续的问题,同时还可以解决激励的问题。从体系的压力来看,人口老龄化对现收现付制的冲击是最大的,因为老龄化意味着年轻人的缴费率不断提高,就业回报不断减少。为减轻负担,通常需要提高退休年龄,但付出的制度成本较高。如果采取个人基金积累制,从理论上来看,个人已经为老龄阶段的消费进行储蓄,不会给年轻人增加负担,当预期寿命增加时,个人会自动选择延迟退休。

其次,个人账户制不再需要强行统筹。因为养老金资产成为了个人资产,无论在哪里缴费,资金都是存入同一个账户,使地方政府利益与个人养老金脱钩,解决了跨地区、跨种类养老保险关系转移接续难题。

第三,个人账户制可以提供充足的缴费激励。因为你的钱就是个人的储蓄,不需要统一缴费标准,只需要确定最低缴费,最低标准之上部分由税优或者税延激励,想多交就可以多交。至于回报率,如果能够市场化管理,由基金公司互相竞争,那么账户资金的市场回报也是可以实现的。

此外,关于上文提及的延迟退休,对此其实早就有共识,只不过近期呼声越来越大。我们什么时候来做这件事,背后是还有多少钱可以补贴,如果还有很多钱往这里投,就不着急,如果由于经济下行等原因导致财政收入紧张,就不得不去做。根据国际经验,实行延迟退休做得越早越好,越提前越好,假如今年决定从明年起延迟退休,那么对明年将退休的人来说,这一决定是不得人心的。早一些去做,留的余地就更大,更可行。

转换路径如何实现?

转换的路径如何实现?我的建议是,第一步,把企业年金也就是第二支柱全部进入到个人账户,其实这已经实现了。同时,允许个人为第三支柱(包括个人储蓄型养老保险和商业养老保险)缴费,这样可以起到培育投资机构的作用。

第二步,将第一支柱个人缴费全部进入个人账户;第三步,第一支柱的统筹部分,根据每人的历史缴费记录,记到个人名下,以名义利率积累,同时后续缴费实现基金积累。

这里还有如何转轨的问题——你现在交的钱全部进入到个人账户,我们之前许诺的养老金和现在老龄退休金怎么办?对此我建议,已退休职工的养老金和老体制下职工未积累部分的养老金发放,全部由财政负担。根据我们之前的测算,这一负担率并非想象的那么大。

此外,还有如何处理如何处理老年贫困和收入分配问题。实行个人账户,必然使得养老金差异明确表示为个人缴费的差异。实际上,在城乡之间、职工和非职工之间,养老金收入不平等一直存在,同样建议用财政解决低收入人群的保障问题,用最低生活保障制度来兜底,剩下还是要给个人积极性。

我们过去20年渐进式的改革拖延了对人口老龄化的应对,丧失了较多改革机会,造成了巨大的财务风险。过去20年都是用强制统筹去补,是渐进式的,需要用全新的改革思路。这个改革思路就是积累式的个人账户,这个其实是可行的。因为跟2000年相比,我们的资本市场已经非常发达,投资的市场秩序也得到很大的提升。个人账户资金的安全性和投资回报都可以得到保障。
 
【本文根据赵耀辉在北大国发院第152期朗润•格政论坛“人口普查、老龄化与经济增长”上的发言整理,未经本人审阅。】

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