陆铭:从中央和地方两个层面关注当下土地制度面临的三大问题

作者 | 陆铭(上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授)     

2021年06月25日 19:26  

本文3117字,约4分钟

以下观点整理自陆铭在中国宏观经济论坛(CMF)宏观经济热点问题研讨会(第29期)上的发言。

对于我国近期出台的三大土地政策(取消土地抵押融资、集中供地、土地出让收入划转税务部门)的看法,以及我国未来在土地制度变革方面应该采取哪些措施

短期内这些政策的调整可能不会有实质性的影响,甚至有时候出现了一些事与愿违的结果。比如规范土地抵押导致各地政府增加土地供应、地方债务增加,并且住宅集中供地也没有有效地遏制地价上涨。

但是从中长期的角度来讲,这可能为下一阶段出台一些更加重要的中央层面的制度改革提供了基础。比如接下来有可能出现的税收结构的调整,这些政策可能为财产税的推出做出一些制度上的准备。如果放在更长的历史时期,也许今天所看到的这些阶段性改革的重要意义能够凸显出来。

如果将中国的土地制度、房地产市场跟债务问题做一个系统性的分析,可以将其聚焦在两个层面、三个问题。所谓两个层面,分别是中央政府层面和地方政府层面。三个问题分别出现在空间错配、用途结构和城市内部空间结构这三个问题上。

一、中国今天土地和住房的问题,本质上是一个空间错配的问题

到目前为止,这个空间错配问题与从中央到地方的垂直分配建设用地指标的政策有关。长期以来这样的配置导致一个结果,即我们把建设用地指标作为一种实施区域发展战略的政策工具。长期以来建设用地指标的配置和人口流动方向是不一致的,这种现象虽然在近几年的改革中出现了一些变化,并且中央层面已经开始强调建设用地的指标供应要和人口流动的方向保持一致。但不可否认的是,之前的政策在存量上已经形成了建设用地供应和人口流动方向不一致的现象。

具体来讲,可以把中国大致分为人口流入地和人口流出地对这一问题进行分析。其中,人口流入地主要是东部沿海地区,尤其是一些特大和超大城市。这些人口流入的地方,土地供应从绝对量来讲是比较大的,但从增长速度来讲是跟不上人口流入速度的。所以这也导致了这一部分地区出现了高房价的问题,尤其是“长三角”、“珠三角”地区的核心大城市出现了房价快速上涨的现象。房价上涨带动了生活成本的上涨,又进一步形成了劳动力流入的阻碍,溢出到了劳动力市场上,在这些地方的劳动力市场上出现了劳动力短缺和工资上涨的现象。

人口流出地是另外一种现象。人口流出地基本在中国的中西部和中国东北,尤其是一些中小城市。这些中小城市的地理位置往往既远离东部大港口,又远离一些区域性的中心城市,在这些地方大量供应的建设用地形成了今天巨大规模的工业园建设的存量,还有就是新城建设,新城建设中既包括产业园也包括大量的住宅。这也导致了如今一方面工业园和住宅大量闲置,形成了一些“鬼城”、“空城”现象,并且这也伴随了大量的基础设施投资,这些基础设施投资的背后又是地方政府的债务和融资。两方面共同形成了今天有些城市所面临的困难局面。

所以未来中央在配置建设用地指标时,需要让建设用地指标的配置和人口流动方向高度匹配起来。

二、地方政府层面的土地用途结构问题

地方所拥有的建设用地指标的用途以及位置很大程度上取决于地方政府。由于地方政府有一个最大化税收的目标,结果就导致地方政府更愿意把土地用于工业用地,而对商服和住宅用地相对来说不是那么热衷。这样一方面压低了工业用地的价格,起到了招商引资的作用,另一方面相对减少商服和住宅用地份额,支撑了商服用地和住宅用地的转让价格。

而在商服和住宅用地之间,地方政府又更愿意出让商服用地。目前中国的商服用地出让价格已经低于住宅用地的出让价格,租金也是倒挂的,这种现象是全国范围内普遍存在的。这说明我们的商服用地普遍存在过剩,而住宅用地相对不足。这一点原因也在于地方政府的税收最大化的激励,因为商服用地除了转让时的出让金外,还能带来一些企业的进驻,能够为当地政府带来长期的税收。而住宅用地的税收增长作用主要来自于住宅用地的转让,基本上是一次性的税收增长。所以,我们认为地方政府的税收最大化的动机是导致地方土地用途结构不合理的因素。面对这种情况,应把工业用地和闲置的商服用地向住宅用地转化,但是在目前体制之下,存在几个障碍:

首先是规划方面。我国对土地用途实施了严格的用途规划,要进行土地用途的规划管制需要一个非常复杂和漫长的审批过程。

其次是激励方面。通过转变土地的用途,增加住宅用地供应和地方政府最大化税收的动机是矛盾的。

三、城市内部空间结构问题

最后是土地用途的空间结构方面。地方政府层面把城市的中心城区用地大量用于商服用地,而住宅用地大量集中在城市的外围地区。这里一方面反映了地方政府税收最大化和土地转让收入最大化的动机,与此同时这还跟地方政府对于城市发展当中存在的一些问题的认识有关,其中交通拥堵问题尤为明显。很多人认为城市中心城区人口密度太高是城市拥堵问题的成因,于是在政策上就将城市中心人口向外围疏散,这导致城市中大量新建的房子分布在城市的外围地区,在中心城区又去进一步管制容积率。这样一来一方面导致中心城区住宅供应相对不足,价格上涨;另一方面住到外围的城市居民,因为大量的就业岗位和消费场景在城市中心城区,结果就需要长途通勤。中心城区由于限制了新建住宅的容积率,这样一来又使得中心城区房价高,旧城改造的成本被抬高了,而容积率限制导致开发商利润空间受到挤压,这样一来开发商就不愿意投入到中心城区的旧城改造中。

要解决以上几大问题,就需要从体制机制的设计上有一些根本的改革。由于问题同时出现在中央建设用地指标配置、地方政府动机这两个问题上,所以相应的改革措施应围绕这两点展开。首先,在中央配置建设用地指标时,需要充分利用市场信息。本质上来讲,现在出现的地价和房价的问题是空间错配问题,在配置建设用地指标时就需要盯住两个信息,一是人口流动的数量,二是房价。当一个地方是人口大量流入,并且房价相对于这个地方的收入水平比较高的时候,就应该加大建设用地指标的投放,加大土地供应和住房建设。相反,如果在一个地方人口大量流出,并且该地的房价相对这个地方的收入水平甚至在下降,那么就应该收紧土地供应了。甚至应该在存量建设用地里进行减量规划,有一些闲置的房子和闲置的基础设施应该复耕为农业和生态用地。否则目前空置的一些房子、相应的基础设施和产业园还需要进一步投入维护费用,这对于地方政府削减支出和缓解地方政府债务压力极为不利。政府不要盲目认为那些现在人口流出的地方有地价优势,人口未来会流动回来,而是要尽早地科学预判人口流动形势,科学地减量规划,减少地方政府的支出和债务压力。

总体看来中央层面应对以上问题,应该在配置建设用地时关注人口和房价两个重要信息。在目前中国行政化土地资源管理模式下,模拟市场机制,让供给能够适应需求。

而在地方层面,在中国目前的行政管理体制下,修改地方政府的目标是非常重要的。具体怎么办?在既有体制框架内,如果不是彻底地放弃对于地方政府的考核,就只能修改地方政府考核目标,最为重要的是要形成一个对地方政府的综合考评体系。现在讲城市发展要以人民为中心,习总书记提出“人民城市人民建,人民城市为人民。”经济学家可以做一件事情,就是建立一个评估人民满意度的指标体系,要素可以包含经济发展、环境质量、物价水平、房价水平、公共服务的提供水平等等。

实际上政府可以去关注这个综合评估体系,而不是简单地看经济增长的速度,或者是税收增长速度、招商引资的数量。通过这种综合评价体系可以改变地方政府单一追求经济增长和税收的目标,进而才能彻底地扭转由于地方政府单一目标所导致的城市内部的土地用途结构、空间结构之间的扭曲性行为。

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