跟广深相比,上海都市圈差在哪儿?

作者 | 程晓玲     

2021年09月01日 12:38  

本文4082字,约6分钟

在更大空间范围发展“上海”。

都市圈、城市群,是未来一段时间中国发展最大的“结构性潜能”——这已成为一个普遍共识。问题是,如何厘清二者之间的关系?

“现在谈到一体化,说得比较多的往往是城市群,对都市圈没有引起足够的重视,也缺乏相应的机制、政策和组织机构。”在近日举行的首届上海都市圈发展论坛上,上海全球城市研究院院长、上海市经济学会会长周振华直言。

有研究报告指出,当前中国有24个千万级人口大都市圈,以全国6.7%的土地集聚约33%的常住人口,创造了约54%的GDP。未来,还将形成并发展20-30个都市圈,它们将创造全国70%左右的GDP、80%左右的就业。

其中,上海都市圈作为“世界级城市群的核心圈”,无疑是极其重要的存在。

“我们今天讲上海都市圈,它没有‘上海大都市圈’那么大,但面临的是一个城市经济面临的问题,而非城市群。它涉及到通勤、轨道交通的布局,人口、土地怎么规划,可能比‘上海大都市圈’面临的问题更为复杂。”上海交通大学中国发展研究院院长、上海交通大学特聘教授陆铭表示。

在上海交通大学安泰经济与管理学院教授、上海全球城市研究院学术委员会主席陈宪看来,这个代表中国都市圈发展最高水平之一的都市圈,将为在更大空间范围发展“上海”提供思路。这样的探索,也将为区域一体化、长三角一体化提供经验。

上海都市圈有多大?

2019年,国家发改委印发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,首次明确城市群和都市圈的概念:

城市群是新型城镇化主体形态,是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台;

都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。

其中,“空间结构清晰”被明确纳入现代化都市圈发展的主要目标之一。

上海都市圈的空间结构如何?

在陈宪看来,要在厘清长三角空间层次基础上,研究上海都市圈的空间结构——

◎长三角全域:三省一市

◎长三角中心区:27个城市

◎长三角若干城市群:宁合、杭(绍)甬、沪苏等城市群

◎长三角若干都市圈:上海、南京、苏锡常、杭州、宁波和合肥等

◎长三角各城市:41个地级及以上城市,以及上海五个新城这样的“独立的综合性节点城市”和各县级市

也就是说,上海都市圈不等同于城市群,也不等同于以往概念中的“上海大都市圈”。

陈宪强调,上海都市圈应该是“3+1”和“1+3”结构。“3+1”,即3个经济功能区:主城区(中心城区)、新城区和同城化区,“1”指上海市域,即行政区划;“1+3”,即上海和周边3个城市:苏州、南通、嘉兴。而此前《上海市城市总体规划(2017-2035 年)》提出的“1+8上海大都市圈”,“事实上就是一个大的城市群了”。

上海大都市圈示意图 图片来源:《上海市城市总体规划(2017-2035 年)》

陈宪分析,都市圈空间结构具有三个特征:圈层、多中心和集群。其进一步结合国际经验、通勤距离等,以虹桥枢纽为圆心、以80公里为半径划出上海都市圈的空间范围,约2万平方公里。若从行政区划看,“1+3”则为3万平方公里。

上海都市圈空间结构示意图
图片来源:陈宪演讲ppt

如图所示,上海都市圈三个圈层分别为主城区(中心城区)、新城区和同城化区。其中,主城区以人民广场为中心,上海都市圈以虹桥枢纽为中心;周边五个新城、苏州、南通、嘉兴为都市圈副(次)中心。

陈宪认为,都市圈的价值等价于区域一体化、同城化的价值。具体而言,公共服务均等化,有助于实现共同富裕;社会和生态协同治理,有助于社会和谐和美丽;创新和产业集群,有助于建立现代产业体系。

放在上海来看,更有其特殊意义。在他看来,上海都市圈与上海城市发展的总体目标——卓越的全球城市和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市,二者侧重点有所不同,但空间结构、战略定位和发展目标基本一致。

上海都市圈是区域一体化的产物,其规划建设需要充分考虑以打破行政壁垒,提高政策协同,使要素在更大范围自由流动为重点。

全球城市和现代化国际大都市则要以功能(软实力)建设为重点,即以全球资源配置功能、科技创新策源功能、高端产业引领功能和对外开放枢纽门户功能建设为重点。上海都市圈正是上述功能和软实力建设的空间载体。

规划与现实的矛盾

厘清空间结构之外,上海都市圈的发展仍有诸多问题待解决。

“我们从都市圈的定义上讲是希望一体化发展,希望更多地连接人流、物流、信息流,但在空间形态上却处于分割的状态。”陆铭指出,“这一方面与行政边界有关,也和规划思想有关”。

他将东京都市圈与上海都市圈进行对比分析,发现从人口密度看,前者呈“八爪鱼”状态,由中间无缝对接向外延伸,轨道交通延伸线就像“八爪鱼的触角”,由此形成沿轨道交通的高效土地利用,并与中心城市的连接。

与之对比,上海的中心城区和五个新城乃至半径50公里范围内的太仓、昆山等,存在大量分割的部分,分布格局更像是一个“太阳系”。

再看国内其他都市圈。

亚洲开发银行研究团队曾根据灯光区域是否连片,通过夜间灯光数据定义“灯光城市”,用来反映经济活动意义上的城市。用这样的方法,可以得到中国“灯光城市”的空间分布。

陆铭及其团队研究发现,当前中国(经济意义上的)大城市规模仍然偏小,排名在前30的大城市(都市圈)仍然有人口增长空间。

其中,经济一体化意义上的“广州”——包括“广州+佛山”,甚至加上“深圳+东莞”及周边一些城市,事实上已经成为中国 “第一大都市圈”。而对流动人口落户限制最严的两大城市——北京和上海,与周边地区的经济联系明显落后于广州。

上海周边(左)与珠三角(右)夜间灯光图对比 来源:陆铭演讲ppt

“从行政管辖边界看,有人会觉得‘上海太大了’,前些年我们的政策也是基于这样的判断来进行政策制定,包括土地供应等,提出城市建设用地的减量规划。”陆铭表示。

然而事实却是,无论人口密度还是土地开发强度,上海都市圈都还有很大“余地”,还可以进一步释放对经济和人口的承载力。

此外,陆铭分析发现,如今的上海正出现“人口重回中心城区”的现象,这与东京、纽约、伦敦等大城市在上世纪80年代中期到90年代出现的趋势一致。

“到今天这个阶段,城市已经进入到就业和消费的场景都集中在中心城区的状态。”他直言,如果采取疏散人口的政策,可能导致更加严重的职住分离。

“总地来说,完全没有必要担心经济集聚会带来区域间不平衡。在人均意义上,集聚的结果是更平衡,而且中国正走在这样的区域协调发展道路上。”

重新定义“五个新城”

向中心集聚的同时,都市圈内各城市的分工合作同样重要。

周振华分析认为,和城市群相比,都市圈最本质的特征是同城化,而前者强调的是城际网络效应。这种同城化的一个重要表现,就是合理分工的功能结构。

“这就意味着大都市圈里各个城市依据自身的区位条件、比较优势、发展潜力,来构建与其他城市相配套的独特功能,从而形成大家处在同一个城市系统当中的功能结构。”周振华说。

如何在人才、设施、资金、市场、企业等要素上实现更高程度的协同配置?

对此,中国工程院院士、同济大学资深教授吴志强提出“和板理论”。

图片来源:WUPENicity官方微信号

“如果说,工业时代比的是生产力,未来的世界比的就是科创力。”吴志强认为,长三角要实现更高质量一体化,不是说建设多少个产业园,而是体现在全球创新力、竞争力的排行上。

而站在长三角整个群落关系看,上海并不是在所有领域都是第一。比如,通过人均GDP、在读高校生、万人创业青年等6个指标,吴志强分析长三角41市的“城市创新指数UII”演进趋势发现,苏州的创新力比上海更强。

再比如,无锡的短板是在校人数特别少,苏州和上海的短板在于FDI/GDP(国际直接投资占GDP比重),杭州的短板为文化休闲服务设施密度不高,南通的短板在于万人创业公司数……

也就是说,如果将城市能力比作桶能装水的能力,每个桶都有自己的短板,那么就用一个城市多余的长板去补其他城市的短板。

由此,吴志强建议,以长三角科创协同为突破,打破现有行政区划范围,提升三省一市的创新要素智能配置能力。

“这将是未来人工智能在跨世界、跨城市间要素配置上大有作为的事。” 他进一步指出,上海要和长三角真正实现资源嫁接,还需要重新定义“五个新城”——它们不再是上海中心城市的“反磁力中心”和“卫星城”,而是整个世界级创新群落的中心节点,是跨地界、跨省界、跨行业界限的新中心。

上海五个新城示意图 图片来源:《上海市城市总体规划(2017-2035 年)》

打个比方,五个新城不再是手掌的五个手指尖,而是从指尖变为关节,将手指延伸到长三角其他城市中,成为上海和长三角其他城市、和世界联动的节点。

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