美团被罚34.42亿元,退还163万家合作方保证金12.89亿元

作者 | 《财经》记者 樊瑞    编辑 | 鲁伟

2021年10月09日 19:12  

本文3554字,约5分钟

专家认为,从美团案的处罚决定来看,反垄断执法机构进一步明确了平台反垄断监管规则适用,体现了数字化时代反垄断监管执法特点和思路。

美团“二选一”反垄断案落定。10月8日,市场监管总局公告称,责令美团停止违法行为,全额退还独家合作保证金12.89亿元,并处以其2020年中国境内销售额3%的罚款,计34.42亿元。

美团回应称,对行政处罚决定诚恳接受,坚决落实,全面深入自查整改,杜绝“二选一”。美团表示,将以此为戒,依法合规经营,自觉维护公平竞争秩序,切实履行社会责任。

市场监管总局在公告中称,2018年以来,美团滥用在中国境内网络餐饮外卖平台服务市场的支配地位,以实施差别费率、拖延商家上线等方式,促使平台内商家与其签订独家合作协议,并通过收取独家合作保证金和数据、算法等技术手段,采取多种惩罚性措施,实施“二选一”行为,构成滥用市场支配地位行为。

9月6日,市场监管总局局长张工在国务院新闻办发布会上表示,对重大垄断案件和各类不正当竞争行为的查处,目的是“立规矩、儆效尤”。下一步将不断强化反垄断反不正当竞争监管执法,注重竞争监管与行业监管协同联动,着力构建全方位、多层次、立体化监管体系,坚决反对垄断,防止资本无序扩张。

专家分析表示,从美团案的处罚决定来看,反垄断执法机构进一步明确了平台反垄断监管规则适用,体现了数字时代反垄断监管执法特点和思路。

创新平台的反垄断规制适用

市场监管总局对美团开出的《行政处罚决定书》长达1.2万字,其中有30%的篇幅阐释来对于相关市场的界定和分析。

在《反垄断法》的分析框架下,调查平台经济领域垄断协议、滥用市场支配地位案件和开展经营者集中反垄断审查,通常需要先界定相关市场。

《行政处罚决定书》指出,根据《反垄断法》《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》规定,同时考虑平台经济特点,结合案件具体情况,将相关市场界定为中国境内网络餐饮外卖平台服务市场。

浙江理工大学法政学院教授、国务院反垄断委员会专家咨询组成员王健认为,在美团案中,互联网平台相关市场的界定具有守正与创新的特点。他指出,从中国平台反垄断实践来看,市场监管总局坚守相关市场界定的基本规律,将替代性分析视为最基本的相关市场界定方法。但在美团案中,市场监管总局创新性地构建了以平台功能-市场类型-用户群体(服务对象)为逻辑主线的相关市场分析框架。

认定在相关市场具有支配地位,是进行反垄断分析的下一步。

《行政处罚决定书》指出,美团具有控制平台内经营者获得流量的能力,“美团通过制定平台规则、设定算法、人工干预等方式,可以决定平台内经营者及其餐饮外卖商品的搜索排名及平台展示位置,从而控制平台内经营者可获得的流量,对其经营具有决定性影响”。

2018年-2020年,美团在中国境内营业额分别为650.88亿元、973.36亿元、1147.48亿元。历经数轮融资,美团于2018年在香港交易所上市,市值从2018年12月约3000亿元增长至2020年12月的约1.8万亿元,较为强大的财力可以支持当事人在相关市场及关联市场的业务扩张。

《行政处罚决定书》还指出,美团平台积累了大量的平台内经营者和消费者,拥有海量的交易、支付、用户评价等数据。当事人基于数据建立了较为高效的配送安排和调度系统,较大程度实现了运力自动化调度及资源优化配置。同时,当事人研发的基于位置的算法系统可以为用户精准“画像”,提供个性化、针对性服务,并能够监测平台内经营者是否在其他竞争性平台经营。上述财力和技术条件巩固和增强了当事人的市场力量。

中国政法大学民商经济法学院教授焦海涛向《财经》记者分析指出,美团案最大的亮点是,反垄断执法机构对平台企业的垄断行为提供了非常详细的分析方法,拓展了现行反垄断法的分析框架,“以前我们总在讨论传统的反垄断制度及分析方法能否有效地适用于平台企业,而这次的处罚决定书考虑到了平台经济的很多特有属性,很多分析都是首次出现,意义重大”。

他以临界规模为例指出,这是网络经济中独特的概念,即互联网企业在开始时往往以亏损的状态进入市场,逐步积累用户,只有在用户数量达到一定规模之后,平台才可生存下来。不同于早期,在现在平台流量见底的时候,对于新进入市场的竞争者,临界规模属于较难达到的状态。在《行政处罚决定书》中,临界规模出现在相关市场界定和支配地位分析中。焦海涛指出,这些分析进一步明确了平台经济领域依然可以适用反垄断监管规则。

平台经济反垄断打出“组合拳”

《行政处罚决定书》指出,2018年以来,美团为阻碍其他竞争性平台发展,进一步提升、维持、巩固自身市场地位,滥用其在中国境内网络餐饮外卖平台服务市场的支配地位,系统、全面实施“二选一”行为,阻碍平台内经营者与其他竞争性平台合作,限定平台内经营者只能与当事人进行交易,并以多种措施保障行为实施,违反《反垄断法》第十七条第一款第(四)项关于“没有正当理由,限定交易相对人只能与其进行交易”的规定,构成滥用市场支配地位行为。

此外,美团还向独家合作经营者收取保证金。为约束平台内经营者严格履行独家合作协议,在签订独家协议时,通常要求平台内经营者缴纳数百到数千元不等的保证金,并规定“商家违反协议约定,美团有权扣除保证金”。2018年—2020年,与当事人签订独家合作协议并缴纳保证金的平台内经营者累计163万家,保证金金额累计12.89亿元。

据此,市场监管总局责令美团停止违法行为,要求全额退还违法收取的独家合作保证金。同时,对美团处以其2020年度中国境内销售额1147.48亿元3%的罚款,计34.42亿元。

中国社会科学院大学法学院副教授韩伟向《财经》记者分析指出,要求美团退还独家合作保证金的目的,一方面,确保涉案企业不因违法行为获利。在违法所得难以计算的困境下,退还违法行为直接相关且容易识别的“独家合作保证金”便非常有必要;另一方面,保障中小企业合法利益。这也体现了反垄断执法对中小企业合法利益的关切,在疫情仍在持续的当前经济环境下,这一措施更具积极意义。

在对案件的竞争损害分析中,除了常见的对相关市场竞争、平台内经营者和消费者利益的分析外,还将“阻碍平台经济创新发展”作为一个独立的竞争分析要素专门进行阐释。韩伟指出,在反竞争效果部分,除了对竞争机制直接受损以及相关主体利益间接受损的分析,还关注了涉案行为对创新的负面影响,意义显著。

与此前案件类似,除了向其作出行政处罚决定书,市场监管总局还向美团发出《行政指导书》,要求其围绕完善平台佣金收费机制和算法规则、维护平台内中小餐饮商家合法利益、加强外卖骑手合法权益保护等进行全面整改,并连续三年向市场监管总局提交自查合规报告,确保整改到位,实现规范创新健康持续发展。

《行政指导书》总共提出15点具体要求,以非强制性的方式规范美团的经营行为。涵盖领域细分,比如要求美团保障外卖送餐员劳动收入,完善外卖送餐员社会保障,充分保护外卖送餐员合法权益。

韩伟指出,针对平台经济的特点,近年域外很多反垄断辖区都在思考传统执法工具的改进,比如部分国家反垄断执法部门开始重视“临时性措施”。中国执法部门在执法决定之外同时发布《行政指导书》,这是结合中国法律与市场环境对反垄断执法的一种有意义的新尝试,体现了软法治理的理念。由于指导书内容表述较为原则,为确保可操作性以及避免对市场过度干预,他建议应注意区分法律责任与社会责任。

王健表示,市场监管总局通过一系列反垄断执法,已形成对平台经济系统化、常态化反垄断监管态势,为平台企业明确规则,划清底线,设置好“红绿灯”,平台企业依法合规意识有了明显提升,中国平台经济市场竞争秩序稳步向好,市场竞争环境不断优化。

上海交通大学特聘教授、国务院反垄断委员会专家咨询组成员王先林撰文表示,近段时间以来,中国加大平台反垄断监管执法力度,打出一系列“组合拳”,制定出台《关于平台经济领域的反垄断指南》,查处阿里巴巴集团“二选一”等重大典型垄断案件,对45起平台企业未依法申报案做出顶格处罚,依法禁止虎牙斗鱼并购案,解除网络音乐独家版权等,取得的成绩举世瞩目。此次国家市场监管总局依法对美团“二选一”垄断案做出处理,是强化平台经济反垄断监管又一重大成就,充分体现了国家公平公正持续强化平台经济反垄断监管、规范平台经济领域竞争秩序的态度和决心。

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