顾大松:怀念参与网约车治理的那段时光 | E法人物

作者 | 《财经》E法 张剑   编辑 | 鲁伟

2021年11月05日 17:37  

本文5348字,约8分钟

顾大松坚信,面对新业态,特别是新业态所带来的问题,不能机械套用既有法律规范进行规制,要根据新业态的实际情况科学立法,同时更多依托市场与社会力量合作共治。

作为研究“互联网+交通”最活跃的学者之一,顾大松对网约车、共享单车、共享电单车的监管和发展提出了很多独到见解。

顾大松现为东南大学法学院副教授、东南大学交通法治与发展研究中心(江苏省交通运输行业政策法规重点研究基地)执行主任,同时他还是南京市第一届、第二届城市治理委员会公众委员和办公室副主任、南京市城市治理研究院研究员、北京市交通委员会第三届专家委员会委员等。

他曾呼吁用“互联网+”精神管理网约车;提醒共享单车的最大问题在于停放管理;倡导参考“宁波法治模式”治理共享电单车。

顾大松主要从事行政法学研究,重点方向为不动产征收法、交通法、城市治理等。作为一名行政法学者,顾大松积极参与到很多公共政策制定过程中,除了“建言献策“,他还运用行政诉讼法的专长,针对一些公共政策的制定,提起过影响力很大的行政诉讼。中国两次知名的公共政策制定过程中出现的公共讨论,都离不开顾大松的奔走呼吁。

近年来,顾大松针对网约车等新业态的研究备受关注,他出版了《现代城市交通发展的制度平台与法律保障机制研究》(合著)《网约车:移动互联网时代的治理挑战》等著作,发表《“三位一体”路内停车协同治理模式的构建》等论文,承担《现代城市交通发展的制度平台与法律机制研究》《网约车的法律规制研究》等课题,承担住建部城市管理执法监督局《互联网租赁自行车投放与停放管理研究》等立法与政策研究项目。

顾大松坚信,面对新业态,特别是新业态所带来的问题,不能机械套用既有法律规范进行规制,主管部门要根据新业态的实际情况科学立法,同时更多依托市场与社会力量合作治理。他透露,此前在一些针对新业态如何监管的征求意见会上,有关部门的领导经常让大家直抒己见,讨论得很激烈,“这个过程中,监管部门实现了从管理到治理的转变,大家至今都很怀念那段时光。”

将行政法与互联网联结

1988年,顾大松高考中报考的是西南政法大学的法律类专业。成绩揭晓后,虽超过了重点分数线,但由于投档问题,他没能进入心仪已久的西南政法大学就读。在复读一年后,顾大松填报志愿更为“谨慎”,选择了远在长春的吉林大学。

顾大松将吉林大学的日语专业作为第一志愿,但最终被调剂到了该校的历史学专业。即便都现在,在普通公众认知里,这也是一个冷门专业。顾大松也一度怀疑,选择这个专业是不是一个错误。

1993年,顾大松大学毕业后进入吉林工学院任教,成为一名公共课任课教师。在吉林工科院任教期间,早已立志攻读法学的顾大松决定继续深造。1997年,顾大松成功考取吉林大学法学院,选择了行政法方向。彼时,吉林大学法学院在国内法学领域排名稳居前四名。

在顾大松看来,行政法所针对的是公权力和公民权利之间的关系,很多普通民众将其简化为“民告官”,但他们真正去进行行政诉讼时难度还是很大。顾大松有志于在这个领域做些有意义的事情。

行政法如何能与互联网联系在一起?1997年,中国互联网处于初期,顾大松可以称得上是国内第一批网民。他在吉林工学院任教期间,同宿舍的同事是计算机课任课教师,当时还是“奔腾机”的时代。顾大松印象很深刻的一件事是,有一个电视台接了一个农药广告,需要一个动态画面的镜头。电视台制作完毕后,将片子交给他的这名同事,他用当时很先进的“奔腾机”忙了一下午,将所需的动态画面制作出来。

当时的互联网是BBS的年代,经常上网的网民也被看作是新新人类,高校学子们通过BBS进行社交,组织一些活动,这在高校里是一种新风尚。顾大松清楚记得,吉林大学校园BBS的名字是“牡丹园”。

1998年,顾大松第一次深度“触网“,当时一家出版社要组织出版一本书,需要较多素材。由于电脑普及率还非常低,顾大松来到当时还是新生事物的网吧,在同学的帮助下,用最早期的“蚂蚁下载”方式,把需要的素材下载下来。他花了一周时间,把所有素材精心编排,交付给出版社,获得了1万元劳务费。

1998年,福州IP电话案轰动全国,成为当年一桩重大公共事件。福州马尾区的陈氏兄弟两人在自己的商店经营网络电话(又称IP电话),结果被电信部门举报。福州警方以涉嫌“非法经营电信”为由拘捕了陈氏兄弟,暂扣了电脑及经营收入。陈氏兄弟取保候审后,认为警方对此案的处理属于行政违法,于是以行政诉讼方式状告办案的警方。一审法院认为,该案不属于行政诉讼的范畴,不予立案。在一审败诉后,陈氏兄弟上诉到福州市中级人民中院(下称“福州市中级法院”)。

上述案件在福州中级法院开庭时,特邀了当时对于技术有深入了解的老榕(后成为网络名人)作为专家证人,因为法官比较关心IP电话的原理、发展趋势、使用IP电话是否给他人造成侵害等技术问题。

顾大松清楚记得,老榕的主要观点归纳起来就是IP电话是因特网的一个基本功能,它的原理和传统电话是截然不同的,IP电话对传统电信的冲击,就像当年程控交换机对人工接线员的冲击,是先进科技带来的冲击,不仅不应当被打压,反而应当鼓励。最终,福州中院撤销了一审判决,将案件发回一审法院重新审理。

结合自己所研究的行政法方向,顾大松形成了一个认识:当年的IP电话是新技术产生的新业态的一个表现形式。针对新业态,能不能用旧的业态所形成的法律法规来对它进行约束?国内法学界普遍认同“法无禁止则可为”的基本法理。新的业态出现后,如果旧法把新出现的事物也囊括进管理对象,很可能会出现旧法不能完全适应新业态,甚至影响新业态正常发展的情况。

顾大松注意到,作为新生事物的互联网,随着它的发展,必然会涉及行政机关如何管理的问题,所以他将《互联网的行政法介入》作为硕士论文研究的题目。顾大松表示,他的硕士论文在当时因为选题太新,导师一度建议他换个题目,但顾大松坚持这个选题方向,最终顺利通过答辩。直到现在,这篇论文在网上依然能搜到,一些学者在做类似研究时往往还会引用论文中的一些观点。

运用行政法助力公共讨论

2000年,顾大松研究生毕业,他再次面临抉择:和同学一起在上海互联网企业创业,或者加盟东南大学。

顾大松最终选择了后者。在东南大学任教的第二年,面对一起引起热议的南京公众关心的城市管理问题,顾大松积极参与,他事后总结,自己是以法律人思维,运用了行政诉讼方式,有效推动了这次公共讨论。

2001年10月,南京本地媒体刊发报道《头陀岭上在建什么》,反映了南京紫金山最高峰头驼岭正在建设一座高层建筑,地上7层,地下2层,建筑面积2000平方米。建成后的“观景台”看上去像一个碉堡。对此,南京市民予以反对,认为这个由政府修建的公共设施,对紫金山整体形象造成破坏。有建筑学者如此比喻:“像是龙脖子上长了个大包。”更多公众观点则指出,南京这座历史文化名城的风景区,应该是生态价值第一位,社会价值第二位,商业价值是最次要的。

事实上,在媒体报道之前的2001年9月,顾大松已经注意到上述问题,他和同事施建辉在一次行政法学术研讨会间隙,陪同专家学者游览中山陵风景区,在登临紫金山高峰时,大家发现了“观景台”正在修建。专家学者们当即就认为,“观景台”与周围的环境非常不协调。经过详细了解后,2001年10月17日,顾大松和施建辉决定起诉南京市规划局,要求判令南京市规划局撤消对“观景台”的规划许可。

起诉状首先递交到了南京市中级人民法院(下称“南京中级法院”)。顾大松和施建辉根据行政诉讼法及相关司法解释,认为具体行政行为的利害关系人可以作为原告,针对行政行为进行诉讼。顾大松认为,他持有中山陵景区(紫金山是中山陵景区的一部分)的年卡,现在景区突然出现了这样一个有碍观瞻的建筑,他肯定不会再去。这影响到年卡持有人的利益,因此可以作为规划许可的利害关系人作为原告提起行政诉讼。同时,修建“观景台”违反了相关地方性法规的直接规定,如《南京市中山陵风景区管理条例》就明确,紫金山核心区不能再建任何建筑,特别是影响山体轮廓线的建筑严禁新建,而“观景台”所在的位置恰恰定在轮廓线的交点。

该案最终并没有获得南京中级法院立案,但掀起的公共讨论却引起了时任江苏省和南京市相关领导的关注。2002年2月,“观景台”被以爆破方式拆除。

时间过去将近20年,回顾起这段经历,顾大松觉得,以诉讼形式掀起一个公共讨论,这有助于政策制定和决策的科学性。

顾大松坚信,研究法律或从事科研工作,不能仅仅在书斋里“自我封闭”,或者只是在刊物上发些论文,法学是一门经世致用的学问,需要“入世”。

推动网约车从管理到治理的转变

2005年,顾大松考取了武汉大学法学院的博士,专业方向是行政诉讼法。

顾大松攻读博士期间,东南大学法学院承接了一项国家级社科重点项目,他成为该项目一个子课题的负责人,这项子课题名为《现代城市交通发展的制度平台和法律保障机制研究》,这是顾大松深度接触交通法治与公共政策研究的开端。

其实,交通类学科也是东南大学的优势学科。经过筹备,2012年3月,东南大学交通法治与发展研究中心成立,时任东南大学法学院院长的周佑勇担任中心主任,顾大松任执行主任。江苏省交通厅授予该中心“江苏省交通运输行业政策法规重点研究基地”。顾大松认为,交通法研究要坚持问题导向,但不能只是就法律谈法律,还要关注该领域的发展问题。

此后,顾大松一方面进行有关研究,另一方面继续参与到一些地方交通治理和相关政策制定的过程中。

交通拥堵已经是各城市交通治理的头号问题,顾大松对此关注最多。2014年12月29日,深圳市政府发布《深圳市人民政府关于实行小汽车增量调控管理的通告》(下称《通告》)。《通告》规定,深圳全市小汽车增量指标暂定每年10万个,指标将进行摇号或竞价。2014年12月29日18时,深圳宣布实施限牌限行,对此,顾大松依据广东省行政规范性文件管理办法相关规定向广东省政府法制办去函,建议依法审查《通告》。顾大松在信中,对《通告》提出三点质疑:一,《通告》未能履行公开听证等听取公众意见法定程序,应属违法行为;二,《通告》不具备法律、行政法规依据,系违法增设行政许可条件的行为;三,未能综合权衡其他合理调控城市机动车规模方式进行决策,违反行政法必要性原则。

2015年1月,广东省政府法制办复函顾大松,明确受理该审查建议。一周后,顾大松得到回复,经审查,深圳《通告》符合有关规定。

虽然这次顾大松的观点未能得到支持,但关于交通拥堵治理是通过行政手段、还是市场手段和法治手段的话题,仍然得到普遍的讨论与关注。2016年10月,交通运输部副部长刘小明在解读《城市公共交通“十三五”发展纲要》时就指出,推进城市交通供给侧结构性改革,必须坚持问题导向,选对路径,其中最重要的是调整理念,“必须按法律、经济、科技及必要的行政手段,来选择交通发展战略和政策。”将依法治理交通拥堵放在第一位。而且,2014年后,国内不再有新的城市采取限牌方式治理交通拥堵。

顾大松表示,不管是提起行政诉讼,还是提出合法性审查,在一般公众的认知里,都会认为是一种对抗性行为。但在顾大松看来,这种方式于法有据,更符合用法治思维和法治方式来推动公共治理的思路。

近几年,网约车成为交通治理领域的重要议题之一,顾大松对此一直高度关注,他参与了许多网约车监管政策制定的讨论和征求意见。

2015年10月,顾大松接到一位交通系统朋友的邀请,对方问其是否有意向到交通运输部参加网约车监管新政的征求意见会,顾大松表示愿意参会,但他在回复中明确提出,自己关注这个议题很久了,也有很多思考,会提出反对意见。这位朋友的回答也很明确,部里就是要广泛倾听各种意见,其中一定包含反对意见。

对于上述参会讨论的过程,顾大松印象深刻,上午在交通运输部参加会议,晚上则前往北京大学国家发展研究院参加另一场同话题讨论。交通运输部的相关负责人出席了这两场会议和讨论。北京大学国家发展研究院的讨论异常激烈,支持和反对的观点都非常鲜明。这场讨论一直持续到晚上12点才结束,成为网约车监管新政制定的一个标志性事件。

顾大松强调,直到现在,当晚参会的专家学者还很怀念那段时光。他认为,网约车这一新业态的出现,交通运输部在制定相关监管政策时,通过组织研讨会等方式广泛听取意见,还积极回馈这些意见,实现了从管理向治理的转变。

“要理解新技术引发的业态特性的变化,对应着看既有的法律法规和管理模式是不是要进行相应变化。只有认识到这一点,才能运用新兴研究成果、知识和理论结合起来指导新业态发展。”顾大松说。

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