地方财政面临重整,鹤岗会是最后一个吗?

作者 | 《财经》新媒体主笔 十年砍柴    编辑 | 王小贝

2022年01月06日 13:13  

本文3065字,约4分钟

岁末年初,全国民众都在关注古都西安的新冠疫情防控而我认为,东北边陲的小城鹤岗所陷入的财政困境是更值得关注的大问题。

西安是一个一千多万人口的中心城市,因为疫情原因按下了暂停键,居民的生活受到了较大的影响,管控中一些人的生存状况令人担忧。我相信这样的状况会很快好转起来,整个城市重启有期。而鹤岗的财政困境影响是长期的,要解决恐怕比疫情防控难得多,且鹤岗这样的情况应非个案,在全国有着一定的普遍性。

鹤岗这几年知名度较高,主要原因是当地的房子以“白菜价”出售,几万元就能买一套楼房,全国各地不少人千里迢迢到鹤岗圆了“购房梦”,但据说这些购房者又开始离开鹤岗。一地房价畸低,那么基本上可以判断当地经济发展水平不高、就业机会少,居民收入低。去年年底,有关鹤岗的两条新闻,和当地房价低廉有着紧密的关联性。据鹤岗市人民政府网站,2021年12月23日,鹤岗市人力资源和社会保障局发布《关于取消公开招聘政府基层工作人员计划的通知》,原因是“因鹤岗市政府实施财政重整计划,财力情况发生重大变化”,目前在鹤岗市人民政府网站上已搜索不到该《通知》。


(鹤岗市人民政府网站截图)

公众纷纷猜测,何谓“财政重整”,财力情况究竟发生怎样的变化?但可以简单判断,就是鹤岗市财政严重缺钱,到了运转非常困难的程度。2021年12月31日,《经济观察报》发表报道称,鹤岗成全国首个财政重整的地级市。财政重整依据的是2016年国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》。《预案》提出,市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的,或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的,债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

据媒体报道,2021年8月份公布的《2020年鹤岗市国民经济和社会发展统计公报》显示,2020年实现全口径财政收入38.8亿元,比上年下降10.3%,其中,公共财政收入23亿元,下降7.8%。公共财政收入中税收收入13.3亿元,下降11.5%;非税收入9.7亿元,下降2.3%。全口径财政支出157.7亿元,比上年增长0.3%。也就是说,全市全年支出157.7亿元,而本地财政收入不到40亿元,主要收入来源为上级转移支付。如果转移支付减少,当地财政供养人员就马上面临领不到薪水的窘境。

普通人居家过日子,遇到缺钱无非几个解决办法:开源,节流,举债,亲友资助,地方政府缺钱能想到的也不外乎这几招。先说“开源”,立足自身开辟财源,是最靠谱的,但良性的开源——比如发展产业、培植新的税源,需要相当长的周期。再说“节流”,不管怎样精打细算,许多硬性支出是无法节省的,比如义务教育费用、公务员或参公单位职员的薪水、维护社会治安的支出等。至于“举债”,则更难,尤其当一地政府旧债未能偿还,哪还能借新债;民间的“亲友资助”,要看这家人父母兄弟有无这样的经济实力,且救急不救穷,如果这家人总不能自己挣钱,资助是个无底洞,再好的父母兄弟会不乐意。财政困难的地方政府依靠转移支付也是这个道理,省和中央是拿在经济发达地区所收的财税来补贴困难地区,损有余而补不足。如果“富兄弟”在某些年收入下降,而需要资助的“穷兄弟”人数增加,那做家长的是巧妇难为无米之炊。

有人将此种财政重整看作是美国等西方国家地方政府财政破产重组,我认为此说不恰当。美国是联邦制国家,联邦政府和州政府、州政府和县政府之间,事权分得清楚,地方政府的自主权较大,属于地方政府的事权,上级政府不能干涉。但权责是平衡的,上级政府不干涉下级政府事权的同时,也不必为下级政府承担法律规定以外的责任。比如,不会为地方政府财政兜底,县政府缺钱了,日子过不下去,找州政府、联邦政府没用,“爸爸”和“爷爷”不会掏钱给他度过难关,只能财政破产重组。

在美国,地方政府破产不是什么新鲜事,历年来时有发生。1994年12月,加利福尼亚州的橘县政府宣布接受破产清算,这个县财政破产倒不是因为境内产业凋敝、税源枯竭,而是该县财政官员用政府资金购买债券时亏损了20亿美元。橘县政府在破产重组中,采取四项措施:一是解聘雇员,撤销空缺职位,变卖政府地产,保障核心的社会服务;二是追究破产的原因,通过法律诉讼控告未能尽责的金融咨询机构和相关企业,获得巨额赔偿;三是与原有的债权人协商,发行恢复债券,用于返还欠债和优先恢复学区等重要社会服务;四是制定、修改与执行破产恢复计划,保障破产恢复工作有条不紊地进行。

中国是社会主义国家,采取的是单一制结构,上级政府对下级政府的责任比联邦制国家大,下级政府财政陷入困窘,不可能完全甩手不管,但也不可能包办、兜底——即使有此心也往往无此力。美国加州橘县的财政重组方案,对鹤岗这样需要财政重整的地方政府,应有相当的借鉴价值。

对比一下媒体报道的鹤岗市政府财政重整计划,和橘县政府财政破产重组有不少相似之处。这些计划包括但不限于:拓宽财源渠道;优化支出结构;处置政府资产;申请省级救助;加强预算审查;改进财政管理。

这些措施中,“拓宽财源渠道”如上文所言,作为资源枯竭型城市,鹤岗市政府可操作的空间有限,夸张地说即使想学习河北霸州恐怕都难。至于“申请省级救助”,黑龙江的省级财政也很困难,其他地级市如齐齐哈尔、佳木斯、松原、七台河,比鹤岗好不了多少。短期内能够见效的似乎只能是“节流”,即“优化支出结构”。其措施包括控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员,必要时采取核减机构编制、人员等措施;暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策,压减直至取消编制外聘用人员支出。但这样的力度恐怕远远不够。鹤岗总人口89万多,只相当南方一个县,却下辖6区2县,每个区县有四套班子,得养多少公务员呀。不大刀阔斧地缩减机构、砍掉财政供养的人员,任凭如何“优化支出结构”,节省的钱塞牙缝也不够。

在中国过去几十年经济发展迅猛的时期,特别是“房地产热”导致一些地方政府“土地财政”增收巨大,财政供养的机构和人员膨胀。一旦财政出现困难,想要裁减机构和人员,那可是千难万难。根本原因是什么?鹤岗市的重整措施最后两条提到了,“加强预算审查;改进财富管理”,这是一项长期工程,必须未雨绸缪,不能在有钱时随意增设机构、招聘人员,等到没钱了,过不下去了,才想到严格执行预算和财政管理制度的重要性。在地方各级政府的运行中,人大及其常委会对机构设置、财政支出的硬约束不够,难以遏制住地方政府自我扩充的欲求,因此各地吃财政饭的机构和人员不断扩容,加重了财政支出的负担。

在因经济周期性规律和疫情因素叠加之下,全国各地特别是东北地区、西北地区,类似鹤岗这样很可能将来需要财政重组的地方政府有多少?恐怕不容乐观。如果鹤岗财政重整方案能够成功,倒不失为其他地区提供可参考的范本。不过,设计再好的方案,财政重整必然是痛苦的,许多利益相关者必须有足够的心理准备,实施者要有自我革命的勇气和魄力。

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最新评论
  • 易水寒天
    6个月前
    松原可不是黑龙江的
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