冯煦明:人口峰值即将到来,如何推进共同富裕?

文 | 冯煦明     

2022年01月18日 17:07  

本文9888字,约14分钟

国家统计局最新发布的数据显示,2021年末全国人口为141260万人,比上年末仅增加48万人。这意味着,中国人口总数大概率将于明年或后年达到峰值,此后人口总数将转升为降。我们正在经历历史。借此机会,分享一篇旧作(注:本文原载于《中央社会主义学院学报》,原标题为《促进共同富裕视域下中国人口问题及其治理研究》)。

人既是经济发展的基本要素和动力,也是经济发展的价值目的所在。从根本上讲,一方面,经济发展来自于亿万人的经济活动;另一方面,经济发展的最终目的也是为了服务于亿万人的需要。在过去建设小康社会的发展阶段如此,在未来逐步推进共同富裕的发展阶段更是如此。

作为全体人民实现共同富裕的一种具体而形象的表达,幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶这“民生七有”发展目标,无一不是立足于人的需要而展开,无一不是为了满足人民群众对美好生活的向往。人的全面发展与全体人民共同富裕是一体两面的关系,两者之间相辅相成,相互促进。

全面、客观、准确认识当前我国人口形势及其未来一段时期的演化趋势,对于扎实推进共同富裕具有重要的基础性意义。

一、当前及未来一段时期我国人口形势的三方面特征

当前及未来一段时期,我国人口形势主要呈现出三方面突出特征:一是人口年龄结构老龄化加剧;二是人口代际转型;三是超大规模人口流动引发人口地理重塑。

(一)人口年龄结构老龄化加剧

人口形势的第一个显著特征是年龄结构老龄化加剧。根据联合国的界定,当65岁及以上人口占比超过14%时称为“老龄社会”(aging society),当65岁及以上人口占比超过21%时称为“超老龄社会”(super-aged society) 。第七次全国人口普查数据显示,2020年我国65岁及以上人口达到19064万人,占总人口比重为13.50% ,已经接近上述“老龄社会”标准。可以预见,接下来一两年内我国即将正式步入老龄社会。未来三十年,我国人口年龄结构老龄化的进程还将进一步加深(图1)。

到2035年前后,我国65岁及以上人口占总人口比重将达到约21%,进入“超老龄社会”。从老龄人口的绝对增量来看,2020到2035年我国60岁及以上人口规模将增长大约1.5亿,65岁及以上人口规模将增长大约1.1亿,平均每年分别增加1千万和743万。

需要指出的是,人口老龄化进程在区域之间和城乡之间并不平衡。总体而言,人口流出地区的老龄化程度高于人口流入地区。分省来看,东北三省、上海、重庆、江苏、四川等省市总体上老龄化程度较深。根据第七次人口普查数据,2020年60岁及以上人口比重最高的五个省市区分别是辽宁(25.72%)、上海(23.38%)、黑龙江(23.22%)、吉林(23.06%)、重庆(21.87%),65岁及以上人口比重最高的五个省市区分别是辽宁(17.42%)、重庆(17.08%)、四川(16.93%)、上海(16.28%)、江苏(16.20%) 。

按照上述65岁及以上人口超过14%的“老龄社会”标准,2020年辽宁、重庆、四川、上海、江苏、吉林、黑龙江、山东、安徽、湖南、天津、湖北等12个省市均已进入“老龄社会”。人口年龄结构较为年轻的省市区包括西藏、新疆、广东、青海、宁夏等,2020年这些地区65岁及以上人口比重均低于10%。

分城乡来看,由于城镇化过程中年轻人向城市迁徙的概率高于老年人,因而在城镇化水平达到一定阶段之后,农村地区往往面临更为严重的老龄化压力。

图1:我国人口年龄结构老龄化进程数据来源:2020年数据来自国家《第七次全国人口普查公报》,2025年及之后数据为作者根据联合国“世界人口展望”数据库(2019)计算。

(二)人口代际转型

人口形势的第二个显著特征是代际转型。新中国成立之后,我国先后出现过三个人口生育高峰期,产生了三波“婴儿潮”世代 :新中国成立之初到1958年的“第一婴儿潮”世代,1963年到上世纪七十年代初的“第二婴儿潮”世代,以及上世纪八十年代中后期的“第三婴儿潮”世代。

以每十年合计,“五零后”出生人口数 为20561万人(图2);“六零后”出生人口数最多,达到为24501万人;“七零后”和“八零后”出生人口数接近,分别为22012万人和22238万人。进入九十年代之后,年出生人口数开始逐步下滑,“九零后”出生人口数为21066万人,相比“八零后”减少了1172万人;到“零零后”和“一零后”,出生人口总数进一步出现了大幅减少,仅分别为16330万人和16306万人,相比“八零后”减少了大约5900万人。

人的生命是有周期的,一代人与一代人之间的接续承转是自然规律,也是一种常态。如果代际之间人口数量变化不大的话,那么人口代际转型总体上会呈现有进有出的动态平衡,经济社会发展仍将维持常态。然而,当代际之间人口数量差异较大时,代际转型就可能打破原有平衡,推动经济社会发展进入“非常态”。

接下来十五年时间里,一方面,1963年到上世纪七十年代初的“第二婴儿潮”世代中的大部分人群将相继退出劳动力市场;与此同时另一方面,“零零后”和部分“一零后”正在或即将进入劳动力市场。这一出一进之间的数量落差达到了约8000万人。尽管并非集中在一年发生,但十年左右时间里出现如此大规模的人口落差,对劳动力市场乃至整个国民经济的影响都不容小觑。 


图2  “五零后”至“一零后”出生人口数量(单位:万人)数据来源:作者根据国家统计局历年出生人口数据计算。

(三)超大规模人口流动

人口形势的第三个显著特征是超大规模人口流动。数以亿计人口在城乡之间和区域之间的流动正在重塑中国的人口地理格局,这一过程可能持续到2035年乃至更久。

根据第七次人口普查数据,2020年我国人户分离人口数量达到49276万人,超过总人口数量的三分之一。其中,流动人口 为37582万人;流动人口中的跨省流动人口数量为12484万人,省内流动人口为25098万人 。与十年前相比,人户分离人口数量增长了88.52%,流动人口数量增长了69.73%。

首先是城乡流动。根据第七次人口普查数据,2020年末我国常住人口城镇化率到达63.89%。此前由于非普查年份统计覆盖面的限制,常住人口城镇化率指标被明显低估 。“十四五”规划纲要中对未来城镇化进程设定的预期目标是,到2025年我国常住人口城镇化率达到65%,而最新的情况表明这一目标在2022年就可提前实现。我们的研究显示,到2035年时,我国常住人口城镇化率将达到甚至超过75%。换言之,我国城镇化进程已经进入“后半程”。

其次是地域流动。2010年至2020年十年间,广东省增加了2169万人,浙江省增加了1014万人,江苏省、山东省、河南省人口增幅也均在500万以上。而与此同时,黑龙江省减少了646万人,吉林省减少了338万人,辽宁省减少了115万人,东北三省人口数量合计减少了1100万。此外,山西省、内蒙古自治区、甘肃省的人口数量也均出现了下降 。尽管这也受人口出生率和死亡率差异的部分影响,但分析表明人口地域流动才是造成各省市区之间人口增减变动差异的更主要原因。

发达国家的历史经验显示,在城镇化后半程,将出现若干有别于城镇化前半程的特征:

一是人口由原来普遍性的乡城流动变得更具集聚性,城市群和都市圈成为吸引人口流入的更明显的聚集地。“十四五”规划中明确了19个国家级城市群,未来这些城市群地区尤其是京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群、成渝城市群、长江中游城市群等五大城市群的人口聚集能力可能进一步彰显。

二是部分地区开始面临收缩难题。一方面,某些人口流出压力较大的小城市、县城、镇区可能进入减量发展状态,成为“收缩型城市”或“收缩型城镇” ;另一方面,部分人口流失严重的乡村会面临“弱者沉淀”问题,对乡村经济发展和社会治理带来新挑战。

三是出现一部分人由城市向郊区和乡村反向流动,人口在城乡之间双向流动的新格局逐步形成。在此过程中也将出现土地、劳动、资本、技术等要素在城乡之间双向配置的需要。

最后,人口流动除了在宏观层面重塑中国人口地理布局之外,也在微观层面改变着我国的家庭结构。家庭是人类社会的基本组织单元。近年来,我国家庭平均人口规模持续缩小成为一个显著趋势。2020年平均每个家庭户的人口数为2.62人,相比2010年的3.10人进一步减少了0.48人。这一数字在1990年和2000年还曾分别为3.96人和3.44人。

换言之,传统上的大家庭结构如今已不复具有普遍意义,甚至连通常所谓的“三口之家”的形象说法也不再能够概括我国家庭规模特征,独居户和两人户占比明显上升。

平均来看,社会结构在经历了由“多人家庭”向“三人家庭”的过渡后,正在进一步由“三人家庭”向“二人家庭”过渡 。

流动人口中颇具典型性的是“农民工”群体。根据国家统计局发布的《2020年农民工监测调查报告》,2020年全国农民工总人数尽管比之前年份已经有所减少,但仍高达2.86亿人;其中,年末居住在城镇的进城农民工数量就超过1.3亿人。由于户籍制度、社会保障、经济能力等多方面原因,很大一部分农民工尚未在工作地落户,家庭成员长期异地区分居较为普遍,留守老人、留守儿童等弱势群体问题值得引起高度关注。

二、人口形势变化衍生出四项治理难题

人口形势的上述三方面特征未来可能衍生出四项治理难题:一是老龄社会治理难题;二是代际公平治理难题;三是经济活力治理难题;四是超大规模人口流动治理难题。这四项治理难题影响范围广,牵扯因素多,关系到经济、政治、文化、社会、生态文明等方方面面,在推进共同富裕过程中需要重点考虑和统筹应对。下面仅着重从经济角度加以分析。

(一)老龄社会治理难题

人口老龄化正在成为我国的一个基本国情。一方面,人口老龄化是经济发展、生活水平提升、文明进步的一种体现;另一方面,人口老龄化客观上也可能对经济社会发展带来新的挑战,可能引发一系列经济社会治理难题。

首先,老龄人口抚养比上升将使得政府、社会、家庭总体上面临更重的养老负担。当养老、医疗、护理等非生产性活动或间接生产性活动在经济中的比重上升时,需要占用大量劳动力和其他社会资源,从而对其他生产性经济活动可能产生挤出效应。医疗卫生费用在家庭指出和整体GDP中所占比重都会上升。

其次,老龄化加剧对社会养老保险体系的可持续性带来挑战。我国社会养老保险的“社会统筹部分”实行现收现付制。在现收现付制下,当代就业人员缴纳的养老金用于支付上一代退休人员的养老金保障。当退休人员数量增长超过新就业人员数量增长时,就可能出现“领的人多、缴的人少”的局面,养老金账户的收支平衡和可持续运转就会面临挑战,部分地区甚至出现穿底风险。

再次,在老龄化程度加深、社会整体养老负担加重的过程中,如何维持和进一步激发创新活力、经济活力、社会活力也可能成为一项挑战。

此外,老龄社会的到来还可能对金融体系以及包括房地产在内的资产价格带来结构性冲击。

(二)代际公平治理难题

代际公平问题也是人口代际转型过程中需要妥善应对的一项挑战,广泛地存在于就业机会、财富占有、税收负担等多个方面。

首先,经济中的优势行业、相对较好的工作岗位已被前代人口占据,年轻人新进入劳动力市场时的就业选择和职业发展会受到限制。当经济处于扩张期或者新兴行业不断涌现时,上述矛盾被增量就业机会所化解;而一旦经济增速放缓、产业转型升级进入平台期,上述矛盾就加剧凸显出来。

二十世纪九十年代之后,日本在这一问题上就表现的尤为突出:传统行业中好的工作岗位已经被中老年世代填满,经济增速下台阶和产业更新换代减慢又使得新增工作机会不足,导致日本刚走出校园的年轻人职业机会缺失,对个人未来发展产生失望感。“废宅”、“失落的一代”成为一种社会现象,消极情绪在日本年轻人群中弥漫。这进而抑制了年轻人的生育意愿,导致此后日本的结婚率和生育率持续降低,从而进一步抑制经济发展和就业市场活力,形成负反馈循环。“年功序列制”等日本特有制度增强了劳动力市场粘性,更加严重地加剧了代际转型过程中在就业机会方面的不平等。

事实上,美国、韩国、我国香港和台湾地区在相应发展阶段也都曾不同程度上出现过类似矛盾。

其次,在经济高速成长期,由于收入增长和资产价格升值,前一代人相对而言更容易积累起财富;而当经济增速放缓之后,新进入劳动力市场的后一代人的财富积累速度则要慢得多。人口代际转型在房地产领域的不平等效应值得引起特别关注:一方面,在房价已经上涨至较高水平的情况下,当无房的年轻人须要向拥有多套房的老年人购买或租房时,代际之间的财富占有不平等表现地尤为突出。另一方面,大量祖孙三代“4-2-1”结构家庭的住房在代际流转过程中向孙代集中,导致未来90后和00后群体中会出现大量通过继承或赠与而拥有多套房产的家庭,与另外一部分新进入城市的无房年轻人形成鲜明对照。

此外,由于年轻人相对而言财富占有较少、主要依靠劳动收入,于是在财产税不健全的情况下,工薪税可能加剧年轻人与中老年人之间的税负不平等。

(三)经济活力治理难题

人口老龄化和代际转型过程中可能对经济活力带来负面影响。

首先,老龄化和人口代际转型过程中造成劳动力供给数量下降,并可能拉低潜在增长率。事实上,我国15-64岁劳动年龄人口数量自2014年起就已经处于减少趋势,劳动年龄人口占比更是从2010年就开始下降,未来这一趋势还将延续。

单从数量维度来看,此前人口结构对经济发展的“人口红利”效应在下一阶段可能转变为“人口负债”效应。在此过程中,企业用工成本上升,导致前一阶段低劳动力成本的比较优势逐渐消失。在现有技术条件未发生显著升级的情况下,部分劳动密集型产业可能向东南亚、印度、非洲等低用工成本地区转移,如何持续保持制造业尤其是传统制造业的活力和国际竞争力成为一个挑战。

当然,除了数量维度之外,还要看劳动力质量维度和人力资本综合素质,这方面我国仍然有较大的释放空间 。在其他条件不变的情况下,劳动力数量的减少会拉低潜在经济增长率;这时想要维持适当的经济增长速度,就需要在提升人力资本、增强科技创新能力、提高要素配置效率等其他方面更下功夫。

其次,老龄化和人口代际转型还会影响经济中的总需求。一是当经济中退休的老年世代人数较多而新进入劳动力群体的年轻世代人数较少时,总需求增长速度可能放缓。这一方面是因为老年人的消费需求相对于年轻人而言偏弱,另一方面也因为投资需求在代际转型过程中会相对收缩。

二是人口代际转型也会导致经济中的需求结构发生相应改变。尤其是医疗、养老、健康护理、家政、保险等服务业领域的需求会相对扩张。

三是由于总需求结构和总供给格局的变化,人口代际转型过程还会伴随着通胀形势的变化。用工成本上升还会逐步向消费端传导,导致居民部门面临一定的物价上涨压力,这在服务品领域将表现得更为突出;而当进入深度老龄化阶段时,总需求过快下降反过来又容易导致经济陷入低通胀乃至通缩状态。

再次,老龄化和人口代际转型还将对金融体系运行产生深刻影响。一是当老年人在总人口中占比上升时,经济中的总储蓄率会趋向于下降。这是由于退休后的老年人一般而言是经济中的净消费者,而处于工作状态的年轻人和中间人是经济中的净储蓄者 。

二是当退休的老年世代人口数大幅超过新进入劳动力群体的年轻世代时,经济中的总需求通常会遭到削弱,拉低预期投资回报率,削弱市场主体的投资意愿。

三是人口代际转型还会对利率体系造成复杂影响。在其他条件不变的情况下,储蓄率下降会对自然利率产生向上推力,投资率下降会对自然利率产生向下拉力。自然利率的最终变化取决于这两种力量的相对大小。从日本人口代际转型过程中的经验事实来看,投资率下降的力量占主导,自然利率明显降低。

四是当退休老年人口占比持续上升时,社会整体的风险偏好会趋于降低,对风险资产的配置需求相对减少,对低风险资产或安全资产的配置需求相对增加,导致风险溢价降低,从而改变包括股票、债券在内的大类资产定价体系。

此外,当接续老年群体的年轻买房者数量相对减少时,也会对部分城市的房价形成向下的压力。长期资金池的积累容易加重金融体系的负荷,对保持金融稳定和金融效率、防范金融风险防范提出更高要求。 

(四)超大规模人口流动治理难题

人口流动是经济自由和社会活力的重要体现,在一定程度上代表着劳动力市场的配置效率;但另一方面,超大规模人口流动也会带来一些亟须应对和化解的问题:

一是人口流动加剧了产业地理和经济地理的格局重塑。人口、产业、经济之间相互作用,互为因果。当一些人口流入较多的地区面临住房成本高涨、交通拥堵、空气污染等“大城市病”问题的同时,另外一些人口流出严重的地区则可能面临产业萎缩、经济活力不足、房价下跌、乡村“弱者沉淀”等挑战。

二是人口流动对城乡协调发展和区域协调发展提出了更高要求。建设用地指标、能耗总量与强度约束等指标在城乡之间和区域之间优化配置的难度上升。

三是人口流动还会造成流入地和流出地之间税源比例、地方财力、基本公共服务财政支出压力等发生变化。近年来一些人口流入规模较大的城市出现了中小学学位紧张,而一些人口流出规模较大的部分乡村和县城则出现了生源不足。这种矛盾就是大规模人口流动引发的治理难题的一个典型例子,也部分地反映了现有教育经费管理体制未能随着人口流动形势而及时优化完善。

四是原有的传统家庭结构被打破,家庭户均人数下降,独居人口占比上升,家庭在经济协作、压力疏解等方面的功能有所减弱。大城市中年轻人的社会焦虑情绪增加。人口流动还在一定程度上增加了婚姻匹配难度,尤其是农村地区低收入适龄男性和特大超大城市部分适龄女性的婚育压力加剧。

三、主动应对和化解四项治理难题

如何有效应对和化解上述四项治理难题,既是扎实推进全体人民共同富裕过程中需要深入研究和加强应对的薄弱环节,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。与上述四个问题相应,主动应对和化解治理难题可从以下四个方面着手。

第一,实施积极应对人口老龄化国家战略,主动应对老龄社会挑战。随着人口老龄化程度持续加深,政府、市场、社会、家庭各方面都需要加快为应对老龄社会的到来做好准备。2019年,我国已经出台了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》,“十四五”规划纲要中又进一步将“积极应对人口老龄化”提升到国家战略的高度。应对人口老龄化,应从“一老一小”两端同时着手发力,具体而言:

一是集合家庭、市场、政府、社会等各方力量与资源,协调配合、相互补充,逐步建立健全具有中国特色的养老服务体系。促进养老事业和养老产业协同发展,培育专业化的养老服务机构,探索多渠道、多业态的养老服务模式。增强社会对老年人的包容性,推进公共基础设施适老化改造。

二是减轻家庭生育压力,实现适度生育水平,缓解长期老龄化压力。增强全社会对生育养育问题的包容性,消除劳动力市场对育龄女性的就业歧视,完善夫妇产假、育儿假、中低收入多孩家庭优先享受保障性公租房等制度。加大政府在支持生育、养育、教育领域的政策支持力度,扩大相关公共服务供给,加快健全具有普惠性的婴幼儿托育服务体系。

三是按照第一支柱广覆盖重普惠保基本、第二支柱允许激励效率、第三支柱多样化市场化的总体框架,加快完善三支柱养老保障体系。

第二,畅通社会向上流动渠道,促进代际公平。一是在劳动力市场制度建设层面,应注重增强弹性、提高活力,促进劳动力市场有进有出、能上能下。通过科技创新推动传统产业转型升级,助力新兴领域就业机会不断涌现和扩大。

二是加快建立房地产长效机制,防止房价和房租过度上涨加剧代际不平等。针对年轻人口流入较多的城市,在扩大保障性租赁住房供给的同时,鼓励市场化住房租赁体系的发展。

三是在税收制度设计中注重代际公平。建立完善资本利得税、财产税、遗产税等相关税种;稳步推进房地产税立法;加快个人所得税综合计征改革,完善和优化专项扣除。

四是综合考虑经济增长率、通货膨胀率、在职人员工资水平、老龄人口抚养比等因素,统筹制定和动态调节基本养老保险中社会统筹部分的支付标准,既要尽力而为,也要量力而行。

第三,更加注重人力资本提升和创新驱动,有效缓解老龄化对经济活力的潜在影响。一是加大人力资本投资力度,提升劳动力质量,着力培育和丰富人力资源,凝聚“人口质量红利”。尤其要增强年青一代的人力资本投入,不断激发和释放青年群体比较优势。

二是根据产业发展需要优化改进教育体系,大力发展适应产业发展趋势的高水平职业教育,增强劳动技能与市场需求的匹配度。传统劳动力密集型行业应逐步加快实现技术升级,优化劳动、技术、资本要素配置组合。高度关注制造业外流现象,警惕产业空心化风险。

三是完善国家创新体系,建设创新型国家。持续增强创新活力,提升创新驱动经济社会发展的能力。

四是综合我国具体国情和国际经验,渐进适度地延迟法定退休年龄。完善用工制度和社保制度,允许有意愿的老龄人口在退休后继续灵活参与劳动力市场,充分用好人力资源。

第四,健全完善适应超大规模人口流动的治理体制机制,促进城乡协调发展和区域协调发展。一是统筹城乡发展。稳步推进中国特色社会主义城镇化高质量向前发展,放开放宽除个别超大城市以外的落户限制,加快健全农业转移人口市民化机制,逐步缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的缺口。全面实施乡村振兴战略,强化农业基础地位,推进农村社会治理现代化,有针对性地应对和化解部分农村地区因人口流出而出现的弱者沉淀问题。完善支持人才、资金、建设用地指标等要素资源在城乡之间合理双向流动的体制机制,促进以工补农、以城带乡。加快探索收缩型城市和收缩型乡村的治理经验。

二是促进区域协调发展。根据人口流动形势和产业地理演化规律,优化区域经济布局。改善建设用地指标、能耗指标等约束条件的区域配置结构,提高要素配置效率;合理增加人口净流入地区的建设用地指标和能耗指标,实现人地挂钩、人碳挂钩。加快探索建立市场化的要素指标流转体系,为建设高标准市场体系和全国统一大市场打好基础。在地方官员考核中,更加注重人均指标,适当淡化总量指标。

三是及时根据人口流入流出情况完善公共财政一般转移支付计算办法,调整教师、医生等事业编制员额和基本公共服务设施布局。在激励人口净流入地区扩大教育、医疗、市政等公共服务供给的同时,保障人口流出地的人均基本公共服务水平只增不降,有序推进基本公共服务实现均等化。四是鼓励婚育,加强家庭建设,充分引导和发挥家庭在养育养老、压力疏解以及社会治理中的作用。

四、总结与政策启示

综上所述,人口老龄化加剧、人口代际转型、超大规模人口流动是当前及未来一段时期我国人口形势的基本特征。这些特征目前已经有所显现,并且在从“十四五”时期开始的十五年里将进一步凸显,有的影响甚至可能持续到本世纪中叶,对我国经济社会运行和发展带来诸多长期影响。

我们既要正视这些挑战的存在,同时也要认识到机遇与挑战并存——我国人口总量大、人力资源丰富,具有较为充裕的战略腾挪空间,完全有条件也有能力妥善应对好这些挑战,保持和强化人力资源大国的地位。未来,应加快提升国民素质和人力资本水平,不断释放和激发人口质量红利,在化解老龄社会治理难题、代际公平治理难题、经济活力治理难题、超大规模人口流动治理难题的过程中,探索出具有中国特色的现代化治理体系。

财经号所发布文章之版权属作者本人或相关权利人所有,文章仅为作者观点,不代表《财经》立场。

打开财经APP, 查看更多精彩内容
更多相关评论 
打开财经APP, 查看更多精彩内容
热门推荐
打开财经APP, 查看更多精彩内容