中国农村土地制度的创新路径

《财经》杂志 文/张红宇  

2022年02月27日 23:24  

本文6129字,约9分钟

无论是土地经营权流转抑或是不流转,经营环节全部或部分让渡形成的经营权共享,都为中国克服土地经营由于规模不经济导致的效率损失难题找到了破解之道

土地制度是中国改革开放的最重要制度安排,其变迁和创新不仅构成了农村改革的主线,推动了传统农业向现代农业的历史性转型,而且推动了中国工业化、城镇化快速发展,实现了农业大国向工业大国的百年巨变。

从“两权分离”到“三权分置”。新中国成立以来,农村土地先后经历了土地改革形成的农户所有、农户经营的“私有私营”阶段,合作社和人民公社时期形成的集体所有、统一经营的“公有公营”阶段,以及改革开放以来集体所有、农户经营的“公有私营”阶段三个阶段。实践证明,无论所有权是集体所有抑或是私人拥有,只要经营权归农户经营,着眼于农民权益保护和农业产出绩效,土地私营都是最佳的制度安排。因此,在坚持集体所有的前提下,把土地承包经营权赋予农户家庭,实行所有权与承包经营权“两权分离”,这是中国农村土地制度改革一次具有革命性意义的制度创新。而从上世纪90年代开始,顺应工业化城镇化以及农业现代化发展要求,顺应农户保留承包权、流转经营权的需要,实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”,土地制度进入“公有共享”第四个阶段,这是在新的历史条件下,农村改革又一次具有革命性意义的重大制度创新。从“两权分离”到“三权分置”,中国农村土地制度设计既维护了土地公有的社会主义本质,又保护了农户家家拥有的承包权益,同时适应了中国人多地少、以户为单位占有农业资源禀赋不足的困境,为促进现代农业发展,特别是农业供给侧结构性改革,提高农业质量效益和竞争力,提供了坚强的制度保障,是充满智慧的顶层设计。渐进式的土地“三权分置”制度变迁,不仅提升了制度演进的效率,也表现在其顺应了大国小农的中国国情。

农村土地集体所有属性不变。关于农村土地所有制方面的讨论,尽管不时有国有和私有化的极端言论,但土地国有意味着国家权力亦即公权可以无限膨胀,随时可以侵犯农民权益。而土地私有在中国历史进程中表现的土地兼并和买卖时有发生,导致的“富者连田阡陌,贫者无立锥之地”的现象距今仍不久远,特别是在全球工业化初期拉美国家普遍的失地农民流离失所,城市贫民窟处处皆现的城镇化陷阱,导致的“公平丧失”持续至今。而在工业化后期,无论是农业资源禀赋富足的欧美国家以及农业资源禀赋缺乏的东亚国家,随着土地价格的不断上涨,占地者宁愿抛荒撂地不卖,善耕者则缺乏能力购置土地扩大经营规模,导致土地资源配置不佳的“效率丧失”。公平与效率如何兼顾,土地国有与私有于中国的实践而言,显然都不是最佳的制度安排。土地集体所有实际上在国有与私有之间设置了一个中间性的制度安排,兼顾了国家、集体和农户的多元利益,是实践证明费省效宏的所有制制度安排。

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