2021年5月13日，国家疾病预防控制局正式挂牌。图/人民视觉
2022年2月16日，“中国机构编制网”发布《国家疾病预防控制局职能配置、内设机构和人员编制规定》，国家疾病预防控制局“三定方案”正式公布。成立近九个月后，国家疾控局职能、机构、编制终于明晰。
根据“三定方案”，国家疾控局是国家卫健委管理的国家局，副部级，下设十个副司局级部门，总编制170名。2021年5月13日，国家疾控局在北京正式挂牌，局长由国家卫健委副主任王贺胜担任，四名副局长来自卫健、疾控系统，均有医学背景。
“确定疾控部门的独立地位、提升行政级别、增加编制，都是对新冠疫情中暴露出的疾控话语权不足等问题予以回应。”武汉大学全球健康学院副教授王全对《财经·大健康》分析。
此前，中国的疾控体系为国家、省、地市和区县四级，分为行政和业务两条线。行政上，各级卫健委内设疾控管理机构；另一条线是疾控中心体系。中国疾控中心作为国家卫健委的直属事业单位，在业务上对各级疾控中心进行指导，但并非垂直管理，地方疾控中心仍从属于同级别的卫健委行政部门。
伴随国家疾控局“三定方案”公布，国家卫健委部分内设机构作出调整：撤销疾病预防控制局、综合监督局；原医政医管局更名为医政司，卫生应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心）更名为医疗应急司。
疾控系统人才流失、基层公共卫生队伍萎缩、重医轻防等问题存在已久。“新冠肺炎疫情防控过程中，暴露出我国疾病预防控制体系存在的能力不强、机制不活、动力不足、防治不紧密等主要问题。”国家疾控局副局长、中国工程院院士沈洪兵，近日在《中华流行病学杂志》刊文指出，要“抓住改革发展的战略性机遇，尽快补齐当前疾病预防控制体系存在的短板和弱项”。
多名卫健系统、疾控中心系统人士对《财经·大健康》记者分析，从新的职权划分来看，国家疾控局更加聚焦与传染病相关的防控、应急处置，并增加了相应的执法权，而对非传染性的重大疾病、慢性病的防控管理，仍保留在国家卫健委的医疗应急司职权中。
“在大的公共卫生体系下，如何将交错关联的职能拆分开来，是在国家疾控局职能划定中讨论较多的议题。”一位疾控系统人士说。
各方翘首以盼后续的方案出台，这场自上而下的改革才刚刚开始。
重掌执法权
新成立的国家疾控局内设两个综合监督司，综合监督一司主要负责医疗机构相关的传染病防治体系监督，综合监督二司承担环境卫生、学校卫生等公共卫生监督职能，均有依法组织查处重大违法行为的权责。
对疾控人来说，国家疾控局接手“执法权”并不陌生。在2002年非典疫情暴发前，中国的卫生防疫站体系就同时承担传染病管理和卫生监督两大职能。
1953年起，全国自上而下建起省、地（市）、县各级卫生防疫站体系，最初负责预防性和经常性卫生监督与传染病管理，后拓展到环境卫生、食品卫生、学校卫生、放射卫生以及传染病控制等领域。
一个部门同时负责监督和执法，“（卫生防疫工作）合格不合格都是防疫站说了算，不合格就罚款，（这种制度）逐渐出现问题”。一名地方疾控人士回忆，比如发现医疗机构没有及时上报传染病，防疫站就直接罚款，反而不重视指导医院怎么掌握诊断标准。
彼时，公共卫生监督工作是卫生防疫工作的重要组成部分，其收入也占了整个卫生防疫站有偿服务收入的“大半江山”。
2000年初，山东省鱼台县卫生防疫站工作人员刊文指出，当时绝大多数地方政府没有卫生监督执法专项经费，工作经费大部分要靠有偿服务收入来解决，经费不足使公共卫生监督执法工作无法改善；由于政府投入不足，在有些地方，“创收”成了左右公共卫生监督工作的主导因素。
在监督与执法分离的观点被反复提及后，之后的改革将其纳入。2002年非典疫情暴发后，国家重塑疾控体系，将卫生防疫站体系一分为二，分别组建各级疾控中心和卫生监督所：疾控中心成为公益一类事业单位，其职能定位是技术指导支撑，没有行政管理和独立决策权力；监督执法这类行政职能，由各地卫健委下属卫生监督执法局担当。
此后，疾控中心的工作话语权被日渐弱化。“疾控中心讲的内容，想听就听，不想听你也没办法。”上述地方疾控人士回忆。
如今，在新一轮的改革中国家疾控局重掌执法权，“与20年前完全不可同日而语了”，一名卫生系统人士对《财经·大健康》记者分析，最大的不同是整个社会的法治意识转变，社会进步产生约束规范。“在过去，权力似乎被无限放大了，现在都和责任挂钩，全民的法律意识增强，执法人员也要随时随地接受民众的监督。”
在地方，疾控中心与卫生监督局各自发展了近20年，如今将两者融合在一起，并非易事。
“本市卫生监督局有40多人，市卫健委才不到100人，不太可能像国家层面那样，直接把卫生监督局全部并入市疾控局。”一名市级疾控中心负责人告诉《财经·大健康》记者，国家疾控局“三定方案”公布后，地方立刻组织讨论改革方案，但各级疾控部门的职能如何定位，还要等国家的具体方案。“如果将一部分执法权划拨到作为事业单位的疾控中心，可能也存在一定的问题。”
医防融合谁来主导？
在理顺国家疾控局职能的同时，国家卫健委部分内设机构的职能也进行了拆分和重组。
此前，与疾控相关的行政职能分散在国家卫健委多个部门中，以卫健委疾控局为主，同时，卫健委医政医管局下设公共卫生医疗管理处、基层卫生健康司下设基本公共卫生处等。此外，应急办承担卫生应急和紧急医学救援工作，并拥有指导卫生应急体系和能力建设、发布突发公共卫生事件应急处置信息等职能。
此次调整，一部分分散的职能得以整合。如，对传染病医院及其他公立医院疾控工作的管理权，从卫健委医政医管局剥离，由国家疾控局负责。
在职责分工方面，此次改革将疾病预防控制和卫生应急两大业务又做了两次“一分为二”：疾病预防控制方面，传染病防控归疾控局，慢性病由卫健委主导；而卫生应急职能，一部分在疾控局应急处置司，一部分在卫健委的医疗应急司。
第一个“一分为二”，将慢性病的防控从疾控系统调整到卫健委系统，陕西省山阳县卫健局原副局长徐毓才分析，“这意味着慢病的防控将更加依赖医疗机构。”
国内在慢性病防治上长期存在“重治疗、轻预防”的倾向，此次改革曾被寄予补齐“短板”的厚望。事实上，在2002年中国疾控中心组建时，最主要的新增职能就是预防控制慢性非传染性疾病等功能。
“疾病种类的划分多是根据管理上的需要，比如艾滋病、结核病其实既是传染病，也属于慢病。”上述疾控系统人士解释，对于全人群的慢病发展、研究、预防，需要专业机构来做。
“如果疾控部门不做慢病防控还能叫疾控吗？”徐毓才担心，在医疗机构主导下的慢病预防可能会被逐渐弱化。
在王全看来，慢性病预防工作多年来做得“不够好”，是因为疾控的基层体系不够完善。慢病预防和治疗需要依靠网格管理，城市靠社区，农村靠乡镇，而新冠疫情暴发以来，国内已经有了能够渗透到每个网格的医疗机构，但疾控机构仍没有这样的触手。“虽然医院注重临床治疗和经济利益，其做好慢病管理是有挑战的，但既然这么多年，疾控体系都没有搭建好，交给医疗机构主导也不失为更优的选择。”
对于将卫生应急工作一分为二，徐毓才认为，“在重大突发公共卫生事件中，应急处置往往都是综合性的，而医疗应急只是卫生应急中很小一部分，如此分开后，疾控局的应急处置司和卫健委医疗应急司谁来主导（应急处置工作）？”徐毓才期待，后续国家出台的文件能够进一步理顺各级卫生、疾控部门的职能分工。
作为中国公共卫生版图的两大组成部分，疾控与医疗机构如何合作？国家疾控局副局长沈洪兵在上述刊文中表示：要在公立医疗机构设立公共卫生科，推动将疾控工作纳入医疗卫生机构的绩效考核，同时探索在医疗卫生机构建立专兼职疾控监督员制度，督促落实传染病疫情和突发公共卫生事件报告责任。
为了加强医防融合，沈洪兵也提出双向培训，对医疗机构临床医师进行公共卫生相关技能培训，对疾控机构专业技术人员开展相应临床技能培训，推动疾控机构与医疗机构在科研培训和业务技术等方面开展横向合作。
中国疾控中心归属未定
此次改革的文件，尚未涉及中国疾控中心以及地方疾控中心未来的归属。中国疾控中心目前的官网显示，其仍属国家卫生健康委直属事业单位。
中国疾控中心首任主任李立明曾在新冠疫情暴发后设想疾控架构如此改革：“将国家疾控中心归为国务院直属管理，建成一个具有行政管理和专业技术支撑的国家疾控管理局，进一步加强疾控部门在处理公共卫生事务中的角色与职权。”
多位疾控系统人士曾分析，中国疾控中心会成为国家疾控局的直属单位。“由于多业务交叉，疾控中心可能要同时面对卫健委和疾控局的工作协调。”上述疾控系统人士分析。
除了顶层架构，疾控体系的垂直管理也尤为重要。李立明曾表示，希望通过对公共卫生体制机制的改革，疾控机构能够上下一条线，“今后最基层的一定是对中央负责的，这样才能在第一时间得到信息”。
疾控待遇低的问题一直为系统内所关注。在2009年医改后，被划分为公益一类事业单位的各级疾控中心不能提供市场化服务，人员工资和运行经费全部由财政负担。同级别的疾控人员薪酬待遇普遍低于同级公立医院和公务员人均收入。
2017年3月财政部出台《关于清理规范一批行政事业性收费有关政策的通知》，要求疾控中心取消预防性体检费和停征卫生检测费、委托性卫生防疫服务费。此后，中央政府要求各级财政对疾控中心担负起更大的财政补助责任。
但很多地方财政补贴不足，人才流失严重。“疫情后这两年，不少专业疾控人员被挖到疫苗企业。”上述疾控人士说。
沈洪兵在其文章中谈及“疾控待遇”表示：推进疾控机构体制机制创新，在实行财政全额保障政策的同时，建立保障与激励相结合、符合疾控机构特点的运行新机制。
新冠疫情之后，面对经费瓶颈，地方疾控中心重新探索“收费”模式，福建三明、山东等地出台规定，允许疾控中心开展横向合作或委托性技术服务，提供核酸检测服务便是其中之一。
中华医学会副会长、中国疾控中心原副主任梁晓峰对这些探索给予了肯定，他曾在2021年表示，允许疾控中心获得有偿服务收入，在一定程度上调动了工作人员的积极性，同时各疾控中心一定要明确自身公益性的定位，避免过于依赖对外收费服务，应该让对外服务的盈利作为机构收入的补充。
在现有的顶层设计下，如何才能筑好各级疾控体系？有待国家出台后续的文件推动改革。
