金融稳定保障基金呼之欲出

《财经》杂志 文/《财经》记者 唐郡 陈洪杰 编辑/袁满  

2022年04月11日 08:52  

本文3190字,约5分钟

金融稳定保障基金由国务院金融委统筹管理,作为应对重大金融风险的后备资金,用于具有系统性影响的重大金融风险处置。在当前金融风险五层处置机制中,位于最后一层兜底

图/视觉中国

 

2022年4月6日下午,中国人民银行(下称“央行”)发布《中华人民共和国金融稳定法(草案征求意见稿)》(下称“征求意见稿”),向社会公开征求意见。

征求意见稿共六章四十八条,分为总则、金融风险防范、金融风险化解、金融风险处置、法律责任、附则。其中,关于设立金融稳定保障基金的细节受到市场关注。

今年的政府工作报告首次提出“设立金融稳定保障基金”,点燃了市场对于该机制的期待。

3月25日,国务院印发《关于落实〈政府工作报告〉重点工作分工的意见》,其中进一步提出,由央行牵头,国家发展改革委等多部委按职责分工负责,9月底前完成金融稳定保障基金筹集相关工作,年内持续推进。

同日,中国银行保险监督管理委员会(下称“银保监会”)新闻发言人在答记者问时表态,将尽快推动设立金融稳定保障基金,为重大风险处置积蓄好后备资金,同时透露将“区分不同行业、不同主体实行差别化收费”等细节,令市场期待进一步升温。

 

金融委统筹,应对系统性金融风险

征求意见稿出炉后,此前市场热议的基金用途、资金来源、管理方等细节亦浮出水面。

据披露,金融稳定保障基金由国家金融稳定发展统筹协调机制(国务院金融委)统筹管理,作为应对重大金融风险的后备资金,用于具有系统性影响的重大金融风险处置。

在金融风险处置过程中,当前共设计五层处置机制,前四层处置资金分别来自被处置金融机构的主要股东、实际控制人,市场化资金,存款保险基金等行业保障基金、地方财政资金。金融稳定保障基金位于最后一层,“重大金融风险危及金融稳定的,按照规定使用金融稳定保障基金”。

在金融稳定保障基金推出之前,中国在不同类型的金融机构层面已先后成立了多个行业性的风险保障基金,包括存款保险基金、保险保障基金等。央行方面表示,金融稳定保障基金将与既有的存款保险基金和行业保障基金双层运行、协同配合,进一步筑牢中国金融安全网。

“存款保险基金和行业保障基金侧重于常规金融风险处置,在重大金融风险处置中先于金融稳定保障基金发挥作用,”金融信托领域的资深律师唐春林表示。“金融稳定保障基金作为应对重大金融风险的后备资金,主要负责系统性、跨行业的重大金融风险处置。”

“它(金融稳定保障基金)其实是帮助央行部分承担起最后贷款人的职责。”招联金融首席研究员董希淼告诉《财经》记者。唐春林亦表示,“不管是金融稳定保障基金,还是存款保险基金等金融子行业保障资金,其运行的基本原则仍是深化市场化、法治化的金融风险化解机制,降低对央行或公共资金直接处置风险的依赖。”

此前,央行金融稳定局局长孙天琦在一篇关于“最后贷款人机制”的研究文章中指出,“为降低对央行或公共资金直接处置风险的依赖,必须健全有序的金融风险处置机制,其核心是构建前瞻性的系统性风险判定机制和市场化风险处置机制。”

“金融稳定法强调三个压实,压实金融机构及其主要股东、实际控制人的主体责任,压实地方政府的属地和维稳责任,压实金融监管部门的监管责任。”资深金融监管研究人士周毅钦补充,“在穷极上述所有救助手段后,重大金融风险危及金融稳定的,按照规定使用金融稳定保障基金。”

 

机构需出资,央行再贷款补缺

资金筹集方面,借鉴国际通行做法,金融稳定保障基金由向金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金以及国务院规定的其他资金组成,必要时央行再贷款等公共资金可以为基金提供流动性支持,基金应当以处置所得、收益和行业收费偿还再贷款。

值得注意的是,此前多位分析人士曾预计,基金资金来源中可能包括向金融市场公开发债募资等,但征求意见稿中未见相关说法。对此,董希淼认为,“国务院规定的其他资金”可视为兜底条款,因此金融稳定保障基金后续仍有可能通过金融市场公开发债等方式募资。

上海金融与发展实验室主任曾刚亦撰文指出,借鉴国内外已有的实践,金融保障基金应建立多元化的资金来源渠道,除了事前向各种金融机构收取的风险保障费用,还应包括事后向金融市场以及中央银行的借款,以提升其风险处置和补偿能力。在收费方面,应根据机构、地区的风险差异性,制定差异化的费率标准,以便为各类主体提供长期的正向激励。

事实上,此前银保监会也提出将针对不同行业、不同主体进行差异化收费,但是征求意见稿中并未明确具体收费标准。

董希淼强调,金融稳定保障基金第一个资金来源是向金融机构、金融基础设施等主体募集,与存款保险基金的筹资方式类似,建议募资过程中,充分考虑金融机构,尤其是银行的承受能力,以合适的比例、分阶段募资。“目前部分金融机构,特别是中小银行,生存发展面临着一定的压力,如果募资比例过大,可能影响其服务实体经济的能力。”

本次征求意见稿中,明确了金融稳定保障基金的统筹管理方,但未规定其运营方式。对此,曾刚认为,“参考现有行业保障基金的运营经验,为确保金融稳定保障基金的法治化、市场化、专业化运作,预计金融稳定保障基金也将会设立独立机构,采取公司化运作,并建立和完善相应的公司治理机制。”

“当前草案对金融稳定保障基金的很多规定比较笼统,”董希淼指出,“更多细节有待国务院出台进一步的规定。”唐春林亦表示,“金融稳定保障基金筹集、管理和使用的具体办法由国务院规定,为今后进一步发挥金融稳定保障基金的作用留出制度空间。”

 

金融稳定有法可依

值得注意的是,金融稳定保障基金相关内容本次只占征求意见稿中的小部分,本次征求意见稿的出台,是对中国金融法治体系的进一步完善。

央行表示,近年来,中国金融立法工作稳步推进,形成了中国人民银行法、商业银行法、证券法、保险法等基础法律为统领的多层次金融法律体系。但在金融稳定方面,缺乏整体设计和跨行业跨部门的统筹安排,相关条款分散于多部金融法律法规中,规定过于原则,一些重要问题还缺乏制度规范。有必要专门制定金融稳定法,加强金融稳定法律制度的顶层设计和统筹协调,充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。

除设立金融稳定保障基金,本次征求意见稿中还包括五大方面内容:一是健全金融稳定工作机制;二是压实各方金融风险防范化解和处置责任;三是建立处置资金池,明确权责利匹配、公平有序的处置资金安排;四是建立市场化、法治化的风险处置机制;五是对违法违规行为强化责任追究。

事实上,此前关于金融稳定法的讨论和建议已有不少。

2021年全国“两会”期间,央行副行长刘桂平就曾建议制定金融稳定法,具体包括建立跨行业跨部门的金融稳定总体工作机制;构建防范、化解和处置金融风险,维护金融稳定的制度框架;建立健全权威、高效、专业的金融风险处置机制;明确各部门及地方政府职责,压实各方责任等。对比本次的征求意见稿,刘桂平所提建议中,大部分已有所体现。

在实际风险处置中,压实各方金融风险防范化解和处置责任等做法,在个别金融机构风险处置过程中也已应用多时。据央行披露,截至2021年末,中国高风险机构数量已降至316家,2025年底之前有望压降至200家以内。

“整体看,征求意见稿符合中国金融发展实际,切中金融风险防范化解重点,有效夯实了中国金融稳定的法律基础,有助于健全覆盖全市场的金融稳定监管制度,完善统一协调的金融风险防控处置机制,有力促进新时期中国金融风险防范化解工作的法治化、常态化,有效维护金融安全稳定。”中国民生银行首席研究员温彬表示。

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