“统一大市场”如何建?

《财经》杂志 文/《财经》记者 张明丽 张寒 编辑/王延春  

2022年04月25日 10:13  

本文6145字,约9分钟

只有切实统一市场制度规则、打破地方保护和市场分割、打通经济循环关键堵点、促进商品要素资源畅通流动等,才能建立高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场

图/IC

一石激起千层浪。

4月10日,《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》(下称《意见》)正式出台。《意见》提出,中国将从基础制度建设、市场设施建设等方面打造全国统一的大市场。明确要建立统一市场制度规则、打破地方保护和市场分割、打通经济循环关键堵点、促进商品要素资源畅通流动等,建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。

过去几十年,尤其是2001年中国推行所得税分成改革前,企业所得税按行政隶属关系上缴,地方企业所得税按归属地交地方。这样的分配方式对地区经济发展产生了正向激励,地方政府发展经济更多考虑将税收留在本地,而非站在全国一盘棋的角度来考虑。很多行业集中度不高,低水平重复建设屡禁不止。

一位从事材料行业的企业主告诉《财经》记者,他想承接新疆的项目,却被告知必须在当地注册公司,否则无法参与建设项目的招投标,最后该企业主只能找新疆本地公司合作。他说,其他区域也一样,这是不明说的基本规则。

地方保护主义某种程度上也制约了行业发展。以新能源汽车行业为例,不同城市颁布的不同政策为企业带来困扰。曾有业内人士对媒体表示,企业介入到每一个城市推广新能源汽车都要研究当地政策,特别是补贴政策,这给企业带来很大压力。

“要破解地方保护主义,就要破除‘铁路警察各管一段’的现象,就像中央财经委员会办公室副主任韩文秀说的合成谬误与分解谬误。”华夏新供给经济学研究院院长贾康说。

多位受访专家对《财经》记者表示,《意见》对一系列涉及市场准入领域的问题分析精准全面,富有针对性,多条措施与民营企业的发展环境息息相关,是《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》的延续性文件,也是2021年12月17日中央全面深化改革委员会第二十三次会议精神的深入实施与落地。

一些企业和业界人士也呼吁,建立统一大市场就要坚决破除地方保护和区域壁垒,各地区不能搞限制外地企业发展的“小循环”,更不能搞地区封锁、地方保护的“内循环”,应尽快全面清理歧视外资企业、民营企业和外地企业等的各类政策。

 

“统一”之义

在《意见》中,“统一”一词共出现近70次。何为统一大市场?央视新闻刊文称,统一大市场是指在全国范围内,建设一个市场的基础制度规则统一,市场的设施高标准联通,要素和资源市场以及商品和服务市场高水平统一,同时,市场的监管要公平统一,不当市场竞争和市场干预行为进一步规范的大市场。

中国国际经济交流中心首席研究员张燕生告诉《财经》记者,“统一大市场”的内涵是全国一盘棋,形成拉动经济高质量发展的强大市场引擎,这是推动经济高质量发展的必然要求。中国已经迈入了新发展阶段,过去野蛮生长的时代结束了。在这个阶段,我们要确立国内大循环的主体地位和主导作用,凭借最强大的市场应用场景和需求带动形成现代产业体系和现代化经济体系。

需要注意的是,中央重申加快建设全国统一大市场,并不意味着过去中国没有统一市场。国家发改委宏观经济研究院经济所研究员左传长对《财经》记者表示,全国统一大市场早已经存在,只是由于中国区域经济发展极度不平衡,以及受到疫情、交通运输条件、外部冲击等偶发性因素影响,现阶段中国的“内循环”面临诸多制约性因素。

例如,一段时间以来,大湾区、长三角相继暴发疫情,由此导致的物流运输受阻,全国范围内的产业链、供应链亟待完善修复。“现在中央通过进一步明确政策导向,意在调动地方政府的主动性和积极性,使得‘内循环’进一步畅通。这既是客观现实的要求,也是一件水到渠成的事情。”左传长说。

贾康告诉《财经》记者,统一大市场中的要素流动,此前中央已经有专门的文件加以强调,如果要发挥市场在资源配置中的决定性作用,就必须有要素的充分流动。但在现实经济运行过程中,由于不完全竞争,有一定的限制条件是不可避免的,且某些准入是有必要的,准入必须要依法由政府管理部门利用公权来实施。比如我们要做环境保护,环保要求的技术标准、技术经济政策标准化,就形成了一些准入的门槛,但不能借此一味地提高门槛。降低准入、消除壁垒的内涵是要消除不当垄断,首先是要消除旧体制下存在着明显弊端的行政垄断。只有消除行政垄断、不当垄断、条块分割,才能构建统一大市场。这就要求形成有效制度供给,降低交易费用,使要素充分流动,真正解放生产力,在实现要素充分流动这个前提之下达到供给侧要素的优化组合。

支付领域的互联互通还有很长一段路要走。图/IC

 

“特别强调几点,一是所有市场主体都要被法律平等保护;二是要促使要素无壁垒或低准入流动;三是要进一步消除城乡二元对立,这对中国而言是一个艰巨任务。”贾康说。

既然建立全国统一大市场的说法由来已久,那么此次的《意见》和以往相比,有何新意?专家分析主要有以下四点:

一是《意见》着重强调了打破地方保护主义壁垒。

近年来,随着互联网和数字技术的发展,一些原本存在的跨省贸易、生产运输、资金、技术和人员流动障碍得以逐步打破。然而,一个较为典型的案例是,社保和养老金等领域仍存在以省为单位封闭运行的局面。《财经》记者了解到,一些在北京生活的“候鸟”老人不得不多次往返家乡社保局办理手续,之后才能在北京就医时获得医疗保险。

此次出台的《意见》提及,要加快建立全国统一的市场制度规则,打破地方保护和市场分割,打通制约经济循环的关键堵点,促进商品要素资源在更大范围内畅通流动,加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场,全面推动中国市场由大到强转变,为建设高标准市场体系、构建高水平社会主义市场经济体制提供坚强支撑。

值得注意的是,现在虽然较为明显的地方保护主义和市场分割行为不复存在,但是个别地区对外资或者民企仍然设置了隐性的壁垒。招联金融首席研究员董希淼告诉《财经》记者,《意见》在“总体要求”部分强调“打破地方保护和市场分割”,很有针对性,问题的关键在于落实。下一步,应配套相应的激励约束机制,比如,对地方保护主义及行为进行处罚,或者开通相关热线,接纳企业的反馈。

二是《意见》颇具创新性地指出,建设全国统一的资本市场。

左传长对《财经》记者分析称,中国的长三角和大湾区等金融服务业发达,而中西部和北方地区服务业较为薄弱。虽然资本市场不可能全国开花,但这次又强调了建设区域性股权交易市场,相信通过资本市场的改革,能够促进全国服务业大发展,在实现全国资金和多方要素聚集的同时,让更多地方的企业也能到深交所、上交所和北交所上市,带动当地的产业发展。

三是《意见》着重强调改善民企营商环境。

《意见》指出,严格落实“全国一张清单”管理模式,严禁各地区各部门自行发布具有市场准入性质的负面清单,维护市场准入负面清单制度的统一性、严肃性、权威性。研究完善市场准入效能评估指标,开展市场准入效能评估。《意见》还强调,要清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法。多位受访人士告诉《财经》记者,《意见》通过强化反垄断、加强平等准入,以及对于诸多久拖未决的痼疾治理,未来中国多数民营企业的营商环境有望迎来新转机。

四是《意见》着力对反垄断规则明确了方向与目标。

《意见》明确表示,破除平台企业数据垄断等问题,防止利用数据、算法、技术手段等方式排除、限制竞争。《意见》还提及,要加快培育统一的技术和数据市场。建立健全全国性技术交易市场,完善知识产权评估与交易机制,推动各地技术交易市场互联互通。

董希淼对《财经》记者表示,以支付领域的互联互通为例,虽然中国非银行支付服务市场发展迅速,但存在寡头垄断现象,产生了许多的限制支付市场竞争、侵害客户合法权益、垄断信息数据资源等方面的突出问题。互联互通不只是两家机构通过沟通谈判,向对方开放各自的场景。真正的互联互通是所有支付机构、支付工具特别是大型平台开放支付接口,真正面向所有支付机构、支付工具,严禁排他性、歧视性支付协议。从这个意义上讲,支付领域的互联互通还有很长一段路要走。

在技术和数据的互联互通进程中,董希淼建议警惕地方保护主义。例如,个别地区以疫情防控的名义强行推行某电子支付软件的行为,不仅不方便群众的出行办事,而且违背了互联互通原则和精神。相关地方政府要提高站位,尽快纠正上述不合法、不合规行为,提供更方便的公共服务,打造更良好的营商环境。

 

为何需要“统一大市场”

为何这个阶段强调国内大市场“统一”?

中国国内市场规模已位居世界前列,超大规模的国内市场是支撑中国经济高质量发展的优势之一。不过,中国区域科学协会副会长肖金成告诉《财经》记者,中国是一个大市场,但是大而不强,14亿人的消费规模对经济发展是一个很大的动力,但是国内居民消费能力还比较弱,区域与区域之间经济发展差距比较大,要素流动的障碍较多,中西部居民的消费水平较低。在这个背景下出台《意见》有利于消除区域壁垒与行政分割,促进区域经济协调发展,形成国际国内循环发展格局。而国内大循环的要义就是扩大国内市场,将消费市场、资本市场、劳动力市场、能源市场、生态环境市场做到全国无障碍。“全国市场应该是‘统一’的,区域发展要求交通一体化、市场一体化、公共服务一体化,全国则要求市场一体化,消除区域壁垒,经济要素在全国范围内无障碍流动。”

肖金成认为,当前中国要素市场流动依然存在颇多障碍。以劳动力流动为例,中国劳动力跨区域、跨省市流动已经很普遍,可公共服务与社会福利依然牢牢与户籍挂钩。产业转移亦如此,“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”依然存在,严重影响产业在全国范围内转移。

“中国提出碳达峰、碳中和‘3060’目标,这是针对全国市场而言的。这样的指标对于能源生产省市压力很大。如果碳排放指标在全国进行统筹,建立全国碳排放交易市场,有利于建立节约能源的体制机制,有利于‘双碳’目标的如期实现。”肖金成说,此次《意见》亮点之一是首次提到了生态环境市场与能源市场,之前少有人关注该问题。

据了解,市场经济具有规模效应和网络效应,全国统一起来才能发挥出这个空间优势,也就是大国经济优势。西泽研究院院长、中国新供给五十人论坛成员赵建刊文表示,市场规模的重要性可以从各个区域性国际贸易组织中窥豹一斑,比如欧盟。这些欧洲国家为了一个“统一的大市场”,不惜消除政治、宗教、文化等方面的隔阂统一起来,为的就是享用市场经济规模效应的红利。中国是一个统一的国家,但是,长期以来各地的地方保护主义产生的制度性障碍,造成了区域之间较高的“交易成本”。

《财经》记者了解到,有些地方为了扶持当地的企业,或者为了偏袒纳税在当地的企业,阻挡其他地区同类企业产品的进入。一些地方借防疫之名,限制跨省物流运输,让货车司机感觉出入省市比“出国都难”,对统一的物流体系、供应链体系造成了巨大的破坏。

记者调查中还了解到,企业家的产业投资行为受到当地政府管理者的制约,企业能否外迁,不取决于企业家个人意志抑或顺从经济发展规律,这些障碍严重阻碍了企业向更有利于发展的方向流动。再比如,现阶段一些地方采取选择性的地方主导型产业政策、产权交易的市场壁垒、商品市场分割、要素(劳动力、资本、技术、数据)市场分割。比如“为增长而竞争”的激励机制、区域倾斜政策和不规范的优惠政策,等等。南京大学长江产业经济研究员刘志彪、孔令池认为,深层来看,则与中国经济的追赶型增长体制有关,一些地方更注重发挥政府“有形的手”,有时甚至替代市场的功能。

肖金成举例,隐性规则阻碍着全国统一大市场的建立。每个地区都有各自的制度。比如,高速公路虽然通往全国各市,但遍布收费站,疫情期间规则不一,导致运输车辆在路上下不来,影响全国物流。再比如,上世纪80年代交通部门规定的“车不能改装”一直执行至今,这类隐藏的规定为各地罚款提供了依据,时至今日都可以随时用该规定对司机进行罚款,如何破除这类陈旧制度成为建立全国统一大市场的前提。

“立”“破”并举“疫情期间,各省市都有自己的防疫规定和二维码,居民不仅要使用国务院推出的行程码,每换一地还要执行当地省市推出的规定,国务院行程码形同虚设。在防疫这件事上,能否有统一标准?”肖金成提出。

《意见》强调从制度建设着眼,压茬推进统一市场建设,立破并举,完善制度。

国家发展改革委有关负责人在接受媒体采访时表示,从立的角度,《意见》明确要抓好“五统一”。一是强化市场基础制度规则统一,推动完善统一的产权保护制度,实行统一的市场准入制度,维护统一的公平竞争制度,健全统一的社会信用制度。二是推进市场设施高标准联通,以升级流通网络、畅通信息交互、丰富平台功能为抓手,着力提高市场运行效率。三是打造统一的要素和资源市场,推动建立健全统一的土地和劳动力市场、资本市场、技术和数据市场、能源市场、生态环境市场。四是推进商品和服务市场高水平统一,以人民群众关心、市场主体关切的领域为重点,着力完善质量和标准体系。五是推进市场监管公平统一,以增强监管的稳定性和可预期性为保障,着力提升监管效能。

从破的角度,明确要进一步规范不当市场竞争和市场干预行为。《意见》从着力强化反垄断、依法查处不正当竞争行为、破除地方保护和区域壁垒、清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法、持续清理招标采购领域违反统一市场建设的规定和做法等五方面明确部署,旨在打破各种制约全国统一大市场建设的显性、隐性壁垒。

肖金成解释,“破”指破除计划经济时期和改革开放初期已经形成的部分制度壁垒,同时要“立”起统一大市场的新规则,做到法律层面有依据。

张燕生认为,破壁垒的要义是推动市场化、法治化、国际化。首先,要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。其次,法治化的核心问题是法定责任必须要落到实处。再次,国际化的重点之一是推动制度型开放,即规则规制管理标准要与国际高标准制度规则相衔接。中国统一大市场体系建设可以制定指标体系、统计体系、政策体系、评价体系等,经得起国际国内评估。

张燕生说,《意见》的核心问题是将市场化、法治化、国际化制度规则进一步落到实处。

“改革到了攻坚克难的深水区。”贾康认为,“允许改革有失误,但不允许不改革”,这样的指导方针曾写入中央文件,但在实际执行的过程中,改革如果出现问题结果往往很严重。

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