中国数字经济治理如何引领全球|Mr.陈的E法空间

作者 | 陈兵 南开大学法学院副院长、数字经济交叉科学中心研究员  

2022年11月14日 22:24  

本文4737字,约7分钟

数字治理不可只依赖技术赋能,应聚焦数据、算法、平台多要素,以及及多场景,加以立体化、多层次、整体性的协同治理,才能助力数字经济高质量发展。

随着互联网、人工智能、大数据等技术的高速发展,人类社会搭建起一个与物质世界、实体经济融合共生的数字世界,创新发展了作为新经济业态、新生产力组织方式和商业组织结构的,数字经济由此崛起。

在数字化、智能化趋势的推动下,中国数字经济发展呈强劲态势,但也带来了一系列治理难题,要实现数字经济高质量发展,其亟待可行、可及的有效治理。

强化数字经济治理已是全球趋势,目前正处于规则重塑的重要窗口期,中国数字经济规模仅次于美国,位居世界第二。在此背景下,中国应把握机遇,增强数字经济关键领域规则制定能力与全球领导力,在比较和对表全球数字经济规则基础上贡献中国智慧和中国方案。

中共二十大报告强调,加快建设网络强国、数字中国。“凡益之道,与时偕行”,可见全面建设社会主义现代化国家,构建高水平社会主义市场经济体制,应以信息化驱动现代化,助力数字经济规范发展,乘势而上全力建设网络强国、数字中国。

数字经济时代,新技术、新业态对传统治理体系的强烈冲击和现实挑战,尽管国内外理论和实务界已做诸多积极回应,但尚未取得普遍共识。

现有研究成果表明,数字治理不可只依赖技术赋能,应以多维综合治理为抓手,聚焦数据、算法、平台多要素,以及及多场景,加以立体化、多层次、整体性的协同治理,优化数字治理体制机制及规则体系,才能助力数字经济高质量发展。

数据治理-以安全为底线

数据是数字经济发展的关键要素,是产业数字化与数字化产业的载体与进路,也是生产组织和生产关系网间化、智能化的基础,只有保护好、开发好数据,才能切实促进数字经济高质量发展。

现实中,基于数据的可复制性、可共享性,单个数据价值低、瞬时性、传输成本相对低、使用加权等特征,其反复多次使用不仅不会发生实质损耗,相反如果数据不能得到广泛即时深度的复次使用,其价值将会越来越低。换言之,数据在多主体、多场景、多领域下的复次开发能够提高其使用价值,使之具有更强的交互性和创新性。这一特征决定了基于数据的数字经济具有很强的正外部效应,数据使用频率越高、使用范围越大,其创造的价值也就越多。

市场主体的数据积累能够快速形成多行多市结构下的范围经济和规模经济优势,为数字经济发展注入新动能。因此,数据是加快经济社会发展质量变革、效率变革、动力变革的重要引擎和关键要素。

正因为数据如此重要,安全化适用就成为庞大数据要素市场健康发展的基础与保障。然而,当前数据安全风险日益突显,主要表现在以下两方面。

其一,大数据技术、算法推荐的广泛应用,推高了个人隐私信息泄露的风险。数字经济时代,尤其是疫情发生以来,人们在接受消费、出行、医疗等服务时,往往都会产生大量的个人隐私数据。虽然《个人信息保护法》提供了系统保护框架和基本原则、主要规则,要求作为个人信息处理者的相关重要平台在进行数据获取时需要获得充分授权,但是,在实践中用户仍面临着要么直接签署授权协议,要么不能使用该项服务的两难处境,即相关法律法规的可行性与可及性还需落实。

此外,目前各类应用(App)、小程序、网站层出不穷,其个人信息保护和去标签化的措施和流程是否完善,用户难以全面知晓,也无从取证。广大用户在防范隐私泄露方面仍然处被动地位。为此,加强应用、小程序开发、使用者及其分发平台的监管主体责任,并以此为抓手开展常态化的行业自查、企业互查以及外部监察,搭建全方位、多层次的由多主体参与的治理新格局。

其二,一些数字经济头部企业在积累起海量数据的同时,往往自觉或不自觉地形成数据垄断,可能对整个数据要素市场的公平有序竞争产生负面影响,进而危及到市场安全运行。在数字经济发展早期,各领域都存在着较多的中小经营者,随着流量数据的不断积累,巨量商业资本持续涌入,致使平台经济的大多数领域出现了由一两个巨头占据主导地位的市场格局,其中包括社交平台、搜索引擎和视频运营商等领域。巨头们依托庞大的用户群体和数据累积,自然而然地占据市场支配地位,使得滥用这一地位进而损害公平竞争和群体创新的风险急速上升。

数据垄断局面一旦形成,就可能形成市场壁垒,不仅滥用行为的成本更低、更隐蔽,反垄断、反不正当竞争执法和司法也会面临巨大压力,同时可能诱发数据巨头企业滥用数据权利(力)作恶的风险,甚或加剧已然发生的数据安全危害。

在数字经济时代,人人可提供数据,人人可生产要素,人人可从消费者变成数据生产者,兼具多重身份。数字经济场景下的广大经营者和消费者,特别是那些中小创新创业者,如果得不到充分合理有效的支持,且及时对那些妨碍公平竞争的违法违规行为予以有力有度有序的规制,势必会影响整个数字经济规范健康持续发展。

鉴于此,依法对于数据利用给予支持和规范,是数字经济发展中必不可少的关键支撑。为此,立足当下,着眼长远,坚持运用法治思维和方式,围绕数据安全与发展设置科学合理的制度规范,以安全发展为底线,着力数据发展,为统筹数字经济发展营造良好的法治环境。

平台治理-以规范为基线

随着信息通信技术与数字数据技术的快速迭代与深度融合创新,以互联网平台企业为代表的平台经济迅速崛起。平台经济是基于数字技术,由数据驱动、平台支撑、网络协同的经济活动单元所构成的新经济系统。作为一种商业模式革新,它颠覆了传统的规模经济模式,一个最重要的特点是,财富密码从流水线变成了算法。譬如,日常生活中的共享出行、网购直播、酒店民宿、餐饮外卖等都属于平台经济的典型表现形式。如今,平台经济,尤其是互联网平台,已经成为推动社会经济发展的重要引擎。

在平台经济蓬勃兴起、纵深发展的同时,所引发的竞争治理、安全治理等问题也在不断凸显,譬如平台强制二选一、自我优待、过度收集用户数据信息、妨碍信息传播等现象层出不穷。由此,引发了社会各界对超大型平台基于其强大的数字经济权利(力)所衍生的对国家公共权力、公众基本权利的挤压、控制甚或侵害的担忧。

因此,如何建立健全科学合理的平台经济治理体系,有序有效有力监管平台企业,特别是超大型平台企业的行为,规范其行为的合法性与合理性,是支持平台经济持续发展的必备条件与当前的核心任务。

人们通常人说,平台经济规范发展,其中规范是治理基线,发展是治理目标,需全面、科学、准确统筹好“安全”和“发展”两方面任务,夯实治理基调,守牢治理主线。

从安全维度上看,首先,平台经济发展必须遵守包括《个人信息保护法》《电子商务法》《网络安全法》《数据安全法》《关键信息基础设施安全保护条例》等在内的法律法规;其次,更需在法治基础上构建多元协同、跨域合作、专业互补的联合执法框架,共同助力平台经济规范发展。譬如,平台、平台内经营者、相关行业组织、协会,以及网信主管部门和其他有关部门,都应依法维护平台经济的秩序规范。

从发展维度上看,平台经济规范发展需要告别无序竞争。在具体执法司法活动中,明确以《反垄断法》《反不正当竞争法》《电子商务法》《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》等多部法律法规予以规范。

从这个角度上来说,平台经济治理的另一目标是维护市场公平竞争。在促进平台经济健康发展总基调不动摇的前提下,应加快出台平台分类分级治理政策规范,为精准施策提供更为有力的依据,划清法治规范的基线,明确平台行为违法性的判断基准,提高法律适用的可预测性与可操作性,从而才能真正助力平台经济健康发展。

算法治理-以科学为明线

支撑数字经济高质量发展的关键,是基于大数据支持的人工智能算法,通过算法训练可使其高效采集、计算、使用、处理海量数据,对数据进行有限、抽象、有效、复合加工与运用。随着人工智能技术的发展与使用,算法已经渗透经济社会生活的方方面面。衣食住行、生老病死、就业失业、信息传播等,无不受到算法影响。算法不仅为传统产业升级进行全新赋能,且为社会发展带来更多可能,一个算法社会正在到来。

然而,算法在带动经济增长、提高经济效率、丰富和便利生活的同时,其在市场竞争、信息传播、个人隐私、弱势群体利益等方面的负面影响和风险也逐渐暴露,算法歧视、算法黑箱、算法共谋等问题尤其受到关注。

算法治理是算法时代的核心议题,需高度重视,故此,需从算法运行的科学规律出发,以科学治理为明线,通过科学合理的机制设计,因应动态的算法创新与相对静态、稳定的法律制度之间的矛盾张力,科学合理、有序有效地实现算法治理的目标。

科学的算法治理需要坚持和完善多元共治,实现多元利益的均衡发展。

首先,坚持多元共治,不仅需要采取自上而下的立法、行政赋能,通过立法立规明晰算法应用治理中各类主体的职权责,建立责罚相当的治理框架等,还要推动自下而上的监督机制完善,拓展监督渠道,调动多元主体参与治理的积极性,形成“政府为核心+多元主体参与”的治理模式,优化算法治理效果。

其次,实现利益均衡,应明确算法治理的目的是保障和实现多元利益的优化配置,需在遵从科学规律的基础上依法依规协调各方主体利益,以增进社会总福利。比如,加强普通用户、数字劳动者各项权益的科学保护,强化算法的透明度和可解释性,明确算法开发者、控制者及使用者等各方享有的合法权利,以及公共部门合法使用算法权利,并课以相应的法律义务与责任。

科学的算法治理还应加强事前、事中和事后的全过程、全周期治理。中国目前对于算法治理更多体现为事后治理,但事后治理或追责往往无法有效应对算法应用引致风险的广泛性和破坏性,增强事中,特别是事前的治理更有利于防范算法风险。

2021年12月出台的《互联网信息服务算法推荐管理规定》强调“算法风险防控机制备案”“建立健全算法机制机理审核与评估”“验证算法机制机理、模型、数据和应用结果”等,充分说明中国已逐渐重视算法问责前置,推进事前和事中治理。在此基础上,需进一步加强事前事中监管落地,有效降低算法风险。

场景治理-以均衡为主线

后疫情时代,随着经济下行压力增大,人口和流量红利下降,单纯的数字经济商业模式创新遭遇瓶颈,企业对存量用户争夺白热化,数字经济发展进入下半场。在“十四五”时期,中国提出数字经济转向深化应用、规范发展、普惠共享的新发展阶段。

基于此,以大数据、人工智能、区块链等为代表的新兴技术手段则各显神通,不断对各产业持续赋能升级,一时间新技术、新产业、新业态、新模式层出不穷。

伴随“四新经济”的不断发展,数字经济迈向了更加集成和融合发展的阶段,譬如大力发展融合化在线教育、积极发展智能医疗、支持自动驾驶等。同时,也要看到,在国家布局数字经济中长期发展目标之际,数字经济因其规模快速扩张,其发展不均衡、不充分、不规范的问题日益突出,迫切需要转变传统治理模式、加快补齐短板弱项,及时矫正监管体制机制不适应的问题,提高数字经济治理能力与水平,创新治理思路、进路及工具。

为迎接新的形势,企业除努力修炼“内功”外,外部治理机制也需因应新技术、新产业、新业态、新模式的不断变化带来的新挑战,有序有效推动数字经济的创新升级。在这一过程中应坚持以均衡发展为主线,加强多元多维治理,优化以数字经济应用场景为轴心的融合治理,重点扶持一批技术创新优、应用效果好、复制推广性强的数字经济新技术、新业态、新产业、新模式,努力实现从“产业出圈”到“数字破圈”的突破。

当前,数字经济成为社会经济发展的新引擎,数字经济治理也成为国家治理体系的关键内容之一。为充分保障数字经济发展的活力和秩序,建议从以上几方面完善数字经济多维治理体系,促进其规范健康持续发展。

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