网信行政执法程序的“亮点”与“创新”

作者 | 王静 梁亚伦 编辑 | 鲁伟  

2023年03月25日 21:37  

本文4702字,约7分钟

法治是互联网治理的基本方式,运用法治观念、法治思维和法治手段推动互联网发展治理,是我们必须始终坚持的原则和底线。二十大报告指出,要“健全网络综合治理体系,推动形成良好网络生态”,并多次强调:“要坚持依法治网、依法办网、依法上网,让互联网在法治轨道上健康运行。”

3月23日,国家互联网信息办公室公布《网信部门行政执法程序规定》(下称《规定》),自2023年6月1日起施行。《规定》对2017年5月2日《互联网信息内容管理行政执法程序规定》(下称原《规定》)进行了全面修订,较之于2022年9月发布的《网信部门行政执法程序规定(征求意见稿)》(下称《征求意见稿》),也进行了多个条目的完善修改,对网信部门行政执法的立法目的与原则,执法程序、执行与监督等制度进行了细致规定。

《规定》基本实现了在《网络安全法》《电子商务法》《数据安全法》《个人信息保护法》《电子签名法》《互联网新闻信息服务管理规定》和《网络信息内容生态治理规定》等网络立法“四梁八柱”基本构建的前提下,用一部科学先进、规范系统的部门规章,切实保障网信部门涉互联网执法法律依据的更加精细化、更具操作性,进一步规范网信部门依法履行职责,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护国家安全和公共利益。

背景与意义

论及《规定》出台的意义,可以先从背景谈起。3月23日,国家网信办有关负责人答记者问中介绍了《规定》出台的背景:一是全面推进严格规范公正文明执法的必然要求;二是维护人民群众合法权益的重要法治保障。网络空间不是“法外之地”,新时代新征程上全面推进严格规范公正文明执法,必然要求网络空间治理中的行政执法标准统一、依据一致。

2021年新修订的《行政处罚法》明确行政处罚定义,扩充行政处罚种类,完善行政处罚程序,强化行政执法责任,诸多亮点和创新需要部门规章层面的细化立法加以具体贯彻落实。《规定》即是落实《行政处罚法》修改精神在网信部门的具体体现。

《规定》进一步规范了网信部门行政处罚的实施,细化了管辖、立案、听证、执行等程序制度,建立健全了法律责任衔接机制,强化了行政执法监督,有效践行了二十大报告中“全面推进严格规范公正文明执法”的要求。

网络空间是亿万民众共同的精神家园,网络法治与10亿多网民直接相连,与14亿多人民群众的获得感、幸福感、安全感息息相关。坚持人民主体地位,中国网络法治建设的根本要求,也是《规定》的首要考量。《规定》在原《规定》的基础上对当事人陈述、申辩等程序性权利加以强化保护,通过保密规定、证据采纳规则、执法监督等进一步践行人民至上的立法原则。数字化时代人民群众的生产生活空间的线上拓展必然导致海量的网络参与行为,而其中网络黑客、电信网络诈骗、侵犯公民个人隐私等违法犯罪行为层出不穷,严重侵害了广大人民群众的合法权益,因此《规定》的完善修订与重新出台,便是有效规范网信领域行政执法程序和有力维护人民群众合法权益的具体写照,便是坚持网络法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民的生动体现。

除此以外,《规定》还将从以下几个方面发挥其开创性、指引性、前瞻性的具体作用:一是完善网信部门依法行政具体规定,有效保障了网信领域行政执法的高效规范;二是构建了顺应时代跃迁的制度体系,有力推动了新业态与数字经济的高速发展;三是提供了内容创新的网络法治成果,进一步填补具体领域行政执行的立法阙漏;四是细化了行政基本法律的执法规范,有助于缓解实践层面执法难执法乱的现象;五是引入首违不罚、无过错不罚制度,体现了执法处罚力度背后的温度;六是坚持人民群众主体地位的立法原意,在具体程序规范层面保障当事人合法权益。

宏观思考与时代追求

对比《规定》与原《规定》中的有关内容,可以窥见《规定》制定过程中的诸多宏观考量与时代追求。《规定》较为完整地保留了原《规定》的体例结构,遵循了立法技术层面的连贯性与继承性,降低了各级网信部门由于执法依据变更带来的学习成本。在原《规定》基础上,《规定》在标题上回应了《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等法律法规对网信部门权限的拓宽,实现了从仅“内容管理”到部门职权内的全域规范。

在总则中,《规定》增设了处罚与教育相结合、行政执法监督制度、行政执法中的保密要求、回避制度,有效衔接了《行政处罚法》等上位法对新时代法治政府建设中的行政执法科学性、协同性的具体要求,实现了网络空间治理层面行政执法规范化、制度化的再进一步。

以具体条款为例,《规定》的提升更加显而易见。如《规定》与原《规定》的第二章均规定了管辖制度,其中《规定》第9条至第12条分别涉及层级权限、管辖权争议、指定管辖和移送规定等,较之于原《规定》,《规定》完整详实地对网信部门纵向维度的管辖权争议进行了解决方案的有效升级,扩展了网信行政处罚案件的管辖层级限制。创设了管辖权争议情境下的管辖规则,细化了上下级网信部门进行案件指定和移送时的强制性要求;创新性设计了涉及国家安全等情形的案件报告上级和报请管辖的制度;强调规范了行刑衔接框架下的案件移送机制等,将有助于改善一段时期以来网信行政执法中存在的大量案件“谁来管”“谁该管”“怎么管”未能较好厘清的困境,实现网络空间法治基础的反复夯实和网信部门行政执法的提质增效。

再比如《规定》第三章第二节较之于原《规定》第四章“调查取证”部分,更加详细规定了网信部门行政执法的调查取证程序和证据规则,完善了执法人员的资格要求、协助调查的实施程序、证据采信的种类、电子证据取证规则、询问笔录的制作要求、调取证据的方式等;增设了定案证据须查证属实原则、非法证据排除规则、区别于传统视听资料的电子证据取证规则等,有效解决了网信部门在行政执法实践中时常遇到的悖论——互联网企业对网信部门行政执法中可能产生的自身数据泄漏等信息安全问题导致经营风险的隐忧而难以全力配合,网信部门行政执法中的证据调取规则又要为了实现事实清楚、证据确凿、依据准确、程序合法的执法目标,而尽可能实现证据材料获取的全面与真实。

诸如此类的完善修订与创新规定,全面完善了网信部门的行政执法程序,及时有效地回应了网络空间治理实践中的新情况、新问题,体现了创新引领、与时俱进的网络行政立法特征和准则,对下一阶段的互联网行政执法起到了坚实的法制保障效用。

立法技术的精耕细作

网络立法面临技术性强、发展速度快、涉及范围广、调整对象复杂、问题新颖多变等多重挑战,只有科学的立法程序、高超的立法技术才能精准解决网络发展带来的问题。如果说《规定》与原《规定》的内容比较更多是一种演进式创新的立法产物,那么与《征求意见稿》的细微差异,则更能体现立法者在立法技术领域上的严格规范与深耕细作。

以总则部分为例,较之于《征求意见稿》,《规定》增添了《行政强制法》作为立法依据,以“等”字扩容了涵盖行政处罚的行政执法内容,简化了网信部门行政执法的原则要求,删除了执法证的制作核发表述,明晰了执法人员的回避情形等,诸多微小变化体现出了《规定》立法的补阙挂漏,俾臻完善。

此外,《规定》在分则中还对违法行为发生地的列举项、移送其他行政机关管辖的处罚种类、协助调查函的载明事项和权限要求、非法证据排除规则、询问笔录的签名要求、先行登记保存证据的没收、采取行政强制措施的设备物品性质要求、类似“简易程序”案件的快速办理等内容进行了更新与规范,体现出《规定》对严谨性和科学性的追求。

《征求意见稿》中第十条“对当事人的同一违法行为”中的“同一”在《规定》中变成了“同一个”,细微处量词的增加巧妙地避免了原稿中可能引发的“限制同类”亦或“限制单次”的争议。

类似的还有《规定》中第三十二条将《征求意见稿中》的“可以采取查封、扣押等行政强制措施”改为“可以采取查封或者扣押措施”,限缩了各级网信行政执法主体利用“等外等”的规则漏洞,在执法实践中采取限制人身自由、侵犯财产性权利等不合法行为的可能性,有力保障了执行阶段的“守规矩”“不走样”,真正实现以良法促进发展、保障善治。

亮点颇多,亦有解释空间

《规定》亮点频现,但部分规定仍有需要解释和明确的空间。《规定》采用了“行政执法程序规定”的命名规则,并在第二条指明适用范围是“网信部门实施行政处罚等行政执法”,那么《规定》还适用于行政处罚以外的哪些执法行为还有待明确。

而且,《规定》在第一条中将《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》作为上位法依据,在体例结构安排上完全遵循《行政处罚法》,除却少量的行政强制、法制审核制度内容,看起来也还是一部行政处罚程序规定,而对同样作为效力依据的《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》所涉及的执法如何依据《规定》来落实还有待明确。

《规定》对于“约谈”的处理有待进一步细化。作为一种柔性行政行为,约谈在行政法理论上通常被认为是行政指导的表现形式之一,被广泛运用于中国行政机关的执法实践中。约谈虽然带有警示、告诫意味,在含有指导性内容的同时有一定的警戒和威慑性,但约谈的本质是“谈”,而非“名谈实罚”的惩罚性、强制化执法措施。

《规定》第38条规定了“网信部门对当事人作出行政处罚决定前,可以根据有关规定对其实施约谈,谈话结束后制作执法约谈笔录”。也即是说约谈是行政处罚的前置程序,并非约谈后可致罚或不罚两种后果。目前《规定》中的方法似乎与常规约谈的做法不大相同,而且也未明确是否给予当事人在约谈后整改和限期纠正的补救程序,更像是略带有教育和训诫性质的行政处罚告知。约谈是否与告知冲突或者就是要替代告知,还有进一步探讨的空间。

统而言之,《规定》所带来的裨益是全面而深远的。社交软件、短视频、自媒体、网络直播等类型重点平台问题不断,元宇宙、区块链、NFT、ChatGPT等热点迭起,网络法治建设绝不是一蹴而就的。《规定》的修订完善是网信部门行政执法的“基本法”,但不是“万能钥匙”,亦非网信领域难题治理的“终极方案”,不断加大调查研究,为真问题提供解决方案,从执法主体、程序、救济等多方面进行探索,才是网信领域行政执法的实践常态。充分认识《规定》出台的重大意义,无论是行政机关还是公民、法人或者其他组织,严格执行《规定》,推动中国网络信息领域执法规范化、科学化,各方还有诸多任务要完成。

未来应以行政执法来实践和检验立法,落实二十大报告中“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”的战略部署,持续推进网络立法体系化建设,进一步完善数据、平台、技术等方面的立法工作,为网络强国建设接续提供源源不绝的坚实制度保障。

(王静为北京师范大学法学院副教授、中国法学会行政法学研究会副秘书长;梁亚伦为中国社会科学院大学法学院硕士研究生;)

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