作为未来五年中国经济工作的顶层规划，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要（草案）》（下称《纲要（草案）》）一共设置了20项主要发展指标。其中民生福祉类指标占比最高，分别从就业、收入、教育、医疗、养老、托育、预期寿命等方面设置七项指标，彰显“投资于人”的中国经济转型新思路。
七项指标中，有一半直接针对个人生活提出明确要求，包括：劳动年龄人口平均受教育年限提高到11.7年；人均预期寿命提高到80岁；每千人口拥有3.7名执业医师、5.1名注册护士。针对核心的“一老一小”服务问题，《纲要（草案）》更新增两个指标，要求养老机构护理型床位占比达到73%、3岁以下婴幼儿入托率提高6个百分点。
剩下的民生指标相对聚焦宏观，但也和就业、收入等个人生活息息相关。按规划，“十五五”时期城镇调查失业率低于5.5%，每年新增就业1000万人以上；居民收入增长和经济增长同步，保持4.5%-5%的增长；常住人口城镇化率达到71%，每年稳定有八九百万人从乡村进入城镇常住。
投资于物是指对实物资产进行投资，比如基础设施、房屋建筑、机器设备等，这些投资可以为经济社会发展夯实物质技术基础；投资于人则是对全人群、全生命周期人的能力提升和潜力开发的投入，比如育幼、养老、健康、教育、技能培训等。
为何“十五五”期间要大力推动投资于人？分析深层动因，党的二十届四中全会《建议》学习辅导百问（下称《辅导百问》）明确指出，投资于物对中国经济持续快速发展发挥了重要作用，中国经济长期依靠要素驱动、投资拉动，投资于物回报率近年来已经有所下降。在全球产业竞争已从“资本密集”转向“人才密集”的大趋势下，要推动中国经济增长动力机制转换，实现创新驱动、需求拉动，亟须加大对人的投资，推动人力资本积累，形成“人力资本红利”。只有这样，才能构筑经济长期发展竞争力，在新一轮科技革命和产业变革中赢得战略主动。
为此，财政部部长蓝佛安表示，2026年教育、社会保障和就业、卫生健康、住房保障四项财政支出，合计超过12.4万亿元。同时2026年的财政支出总量、赤字规模、新增债务规模和转移支付均创新高，支持经济和民生目标的实现。
采访的多位经济学家的共识是：政策更多将“人”的视角作为未来五年经济工作的抓手。在人工智能等新质生产力对人力资本提出新需求的新关口，唯有通过对“人”进行大规模、高效率的投资，才能为更多产业创造发展新空间。
钱从何来？
2025年7月，育儿补贴制度推出：凡是2022年1月1日以后、符合法律法规规定出生的婴幼儿，可领取每年3600元的育儿补贴金。这是1949年以来首次大范围、普惠式、直接性向群众发放的民生保障现金补贴。为此，中央财政安排了900亿元左右的预算。截至2026年3月，国家卫生健康委员会主任雷海潮介绍，已经有3300万家庭领到育儿补贴。
与此同时，从2025年秋季学期起，免除公办幼儿园学前一年在园儿童保育教育费，惠及约1200万人，为此，全国财政支出大约200亿元。
单就婴幼儿的投入就超过1100亿元，这背后是投资于人的系统性财政变迁——据官方统计，2025年全国一般公共预算支出中，与投资于人相关的教育、社会保障和就业支出、卫生健康支出同比均增长，投资于物的农林水、交通运输等支出同比下降。
这一趋势在2026年得到延续，甚至加强，蓝佛安表示，2026年将实施更加积极有为的财政政策，支持经济和民生目标的实现。
粤开证券首席经济学家罗志恒测算，2026年一般公共预算中，医疗、教育、养老、住房保障支出的占比超过40%，占比持续提高。而从国际比较视角看，这一占比距离主要发达国家的水平仍有较大提升空间。未来有可能也有必要继续提高育儿补贴金额、延长学前教育免费年限、进一步提高城乡居民养老金，修复居民部门资产负债表。
中央政府2026年新增债务规模和转移支付均创新高的同时，为地方政府进行投资于人留出更多资金空间。《辅导百问》指出，要建立健全投资于人的长效机制，优化财政支出责任和财力配置，完善对地方政府考核和激励机制，充分激发各类经营主体活力，建立健全相关统计制度，将对人的投资纳入统计核算范围，调动全社会、各方面投资于人的积极性主动性创造性。
“与投资大型工业项目、基建项目不同，投资于人见效较慢、周期较长、收益不直接，更需要统筹谋划、精心设计。”全国政协委员、江苏省社科联党组书记王成斌表示，政府部门主要抓好兜底的基本公共服务，同时加强政策供给，激发民间投资活力，用人工智能等新技术赋能投资于人，以新供给激发新需求，打造新载体、新业态和新商业模式。
仅靠财政力量是不够的，充分发动社会资本投入是源头活水。反映到资本市场，中银证券展开了一项对比测算，其将生物医药、消费电子、医疗保健等侧重消费升级、精神娱乐的领域，归纳为投资于人的企业；而建筑与工程、建材、基建等行业更注重实物资产的投入和产出，更贴合投资于物属性。
对比这两类企业营收增长情况可见，2015年-2021年，“投资于物”企业的收入增速明显优于“投资于人”企业，但近年来增速大幅下滑；2021年-2024年，“投资于物”企业的市场收益明显高于“投资于人”企业。但到2025年以来，这一趋势逐渐改变，“投资于人”企业的收益潜力逐步展现。
有分析指出，吸引社会资本投入，重要的是把社会资本的“底座”做大，这就需要持续提高居民收入水平。居民有能力进行资本投入，也是对投资于人的反向“回报”。
投向何处？
投资于人，如何投？
中国社科院世界经济与政治研究所研究员徐奇渊认为，投资于人涉及数量与质量两个层面，数量层面，通过生育补贴、产假及生育保险等政策鼓励人口总量稳定；质量层面，则聚焦于教育、医疗等人力资本的投资。
上海市发展改革研究院副院长马海倩则从发展、需求和保障三个层面理解投资于人：一是通过教育、职业培训、健康促进等系统性投入，提升个体的人力资本与综合素质；二是通过优化收入分配、增加高品质产品与服务供给，满足人民群众消费升级的内在需要，并以此畅通国民经济循环；三是通过优化公共服务供给，筑牢社会安全网，促进社会公平与个人价值实现。三个层面相互支撑，能力提升带来更好的就业与收入，进而支撑消费升级；而完善的社会保障则让人能更安心地进行人力资本投资与当期消费，形成一个自我强化的正反馈循环。
按“十五五”期间的整体规划，投资于人主要面向三个方向：医疗、教育和就业。
首先是看病就医。国家卫生健康委员会主任雷海潮介绍，“十五五”期间将深入实施医疗卫生强基工程，建设1000个左右紧密型县域医共体，让更多群众常见病问诊在基层、慢性病管理在基层、日常健康服务在基层。
康复护理扩容提升工程是另一项医疗卫生领域的重点工程。“我国基本医疗卫生服务覆盖了14亿城乡居民，但服务能力还需进一步提升，一些专业发展还不够平衡，比如儿科、精神卫生、全科、康复护理等服务，这些都需要在‘十五五’期间得到进一步的发展，来响应老百姓的健康需求。”雷海潮说。
其次是教育。据测算，中国初中、高中、高等教育三个阶段的学龄人口将分别在2026年、2029年、2032年达峰，为应对这三个排浪式达峰，“十五五”期间将普通高中建设和优质本科扩容作为两项重点任务。
具体而言，普通高中要扩大供给，新建、改扩建1000所普通高中，增加学位200万个以上。高等教育要提质升级，支持“双一流”高校本科扩招10万人以上，建强200个应用型本科院校。职业教育重在“产教融合”，要新建500个高水平产教融合实训基地，让更多毕业生掌握市场需要的一技之长。
第三是就业。国家发展和改革委员会主任郑栅洁解读称，“十五五”期间，一方面是扩量，预计每年制造业、服务业将创造就业岗位1000万个以上；另一方面是加强保障，比如提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员的参保率，减少外卖骑手、快递小哥等群体的后顾之忧。
综合来说，在投资于人的过程中，要做到“硬投资”和“软建设”紧密结合。“硬投资”是指必需的基础设施建设，比如，逐步增加普通高中学位，就需要相应的教学场所；要实现老有所养、养有所乐，就需要增加养老场所等。在“软建设”方面，要通过提升人的知识、技能、健康水平和社会适应性，尤其是强调服务业的提质扩容，做好供给。
值得留意的是，人工智能对于教育、就业等方面的长期影响日益显现。在确保普惠公共服务支出的基础上，中国社会科学院学部委员蔡昉强调，要加强长期教育领域的投入，因为如今面对人工智能的冲击，传统教育的人均受教育年限已经越来越不能代表未来对人力资本的需求，更重要的是要延长受教育周期。“未来遇到的冲击可能是个人无法应对的，带有宏观外部性，因此必须加强社会救助。”蔡昉说。
如何在人工智能新时代更好地投资于人，中国香港的最新探索是，在推动人工智能发展的一系列政府预算中，预留出5000万元，支持公营机构、科企和大专院校筹办活动，推动人工智能的全民学用、全民使用和全民善用，提升社会整体的人工智能素养。
“一老一小”是核心
“一老一小”是“十五五”时期投资于人的重点领域。当前，中国60岁以上老年人达到3.23亿，占总人口的23%，接近四分之一，人口老龄化不断加深。对此，《纲要（草案）》增设了养老机构护理型床位占比要达到73%的指标，主要是引导养老机构提供更多优质护理服务，更好地满足失能失智老年人的照护需求。
针对居家养老需求，“十五五”期间要补齐老旧小区养老服务设施短板，推广助餐、助医、助急等社区服务，力争将社区养老服务机构和设施覆盖率提高到70%以上。同时，将老旧小区加装电梯纳入“两新”支持范围。
2026年的政府工作报告还提出，把城乡居民基础养老金月最低标准提高20元，这项政策预计惠及1.8亿以上老年人。中央财政将安排1.25万亿元补助资金，确保养老金按时足额发放。
系统来看，国家发展和改革委员会主任郑栅洁指出，应对老龄化，首先要保障老有所养，健全基本养老保险待遇确定和调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金，推进长期护理保险，发展社区嵌入式养老服务、家庭养老床位和互助性养老，改造升级2000个公办养老机构，养老机构护理型床位占比达到73%。
在保障老有所养的基础上，郑栅洁表示，继续支持老有所为，加强公共设施适老化改造，拓展适合老年人的多样化就业岗位，优化就业、社保等方面的年龄限制，深入开展“银龄行动”，为老年人社会参与创造更好条件。最后是促进老有所乐，培育壮大银发经济，提供更加丰富的适老化产品和服务。
除了“一老”，“一小”是投资于人的另一个重点。在制度创新方面，正在加快构建“婚育友好型”社会。
2026年政府工作报告中，首次提出了“加强初婚初育家庭住房保障”。分析人士指出，在政策理念上，从“奖励多生”到“支持愿生”延伸。
除此之外，《纲要（草案）》进一步明确了建设生育友好型社会的路径，包括鼓励用人单位对3岁以下婴幼儿父母实行职工弹性工作制、基本实现住院分娩“无自付”、进一步完善生育保险制度和生育休假制度等实质性举措。
其中托育服务成为关键抓手。国家卫健委2021年的调查数据显示，中国0岁-3岁婴幼儿入托率只有5%左右；现有托育机构中不到两成是公办的、普惠的，大多数是民办机构，价格较高；托育服务供给不足，是造成育儿焦虑和抑制生育意愿的重要因素。
为此，《纲要（草案）》新设了3岁以下婴幼儿入托率指标，要求未来五年提升6个百分点，为育儿家庭提供更多离家近、可负担、有品质的普惠托育服务。
要建设生育友好型社会，郑栅洁表示，一是加强生育保障，扩大生育保险制度覆盖面，合理提升产前检查医疗费用保障水平，规范有序推进辅助生殖技术应用，全面落实生育休假制度，为生育家庭提供更好的基础保障；二是完善托育服务，支持幼儿园发展托幼一体化服务，加强公办托位供给，支持社会力量提供多元化普惠托育服务，实现地市级托育综合服务中心全覆盖，推动3岁以下婴幼儿入托率提高6个百分点，使普惠托育服务更加方便可及；三是减轻养育负担，发挥个人所得税专项附加扣除等政策作用，探索建立育儿补贴动态调整机制，完善家庭发展政策，在就学、住房等方面加大对多子女家庭的支持力度，有效降低家庭生育养育教育成本。
随着民生领域一系列政策和量化目标的发布，投资于人的支出明显提高。未来的大方向是从重视投资到投资消费并重、从重视供给到供给需求并重、从重视企业到企业家庭并重，进一步向居民端和民生保障倾斜。正如经济学家们所说，投资于人就是投资未来。
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