新冠令全球卫生体系瘫痪,下一次大流行病来袭时,我们能准备好吗

文/《财经》记者 王晓枫   编辑/郝洲

2020年05月12日 18:42  

本文4901字,约7分钟

加大对流行病的投入总是在流行病肆虐时得到最多关注,然而随着疫情结束并从新闻热点中消失,这种呼声总会被遗忘。史无前例的新冠肺炎疫情是否会打破这种呼声的历史宿命?

在过去三个多月时间里,新冠病毒在全球范围内造成370多万人感染,超过25万人死亡。这种前所未有的破坏力说明各种已知和未知病毒仍在深刻影响着地球,正如世界卫生组织(WHO)所言,21世纪的流行病将更广泛、更迅速传播,影响到更多人,更具毁灭性地影响国家经济乃至全球经济,扰乱世界旅行、贸易和生计。

国际货币基金组织预测今年全球经济总量将萎缩3%,这是上世纪30年代大萧条以来最大经济衰退,相比之下,2009年金融危机时全球经济总量只萎缩0.7%。今明两年,全球经济损失将达到9万亿美元,规模相当于日本加德国的经济总量。新冠病毒不仅重创经济,大流行还促使70多个国家和地区实行旅行限制和封锁政策,全球多数国家进入紧急状态。

史无前例的冲击让我们意识到绝大多数国家对传染病准备不足。美国约翰·霍普金斯大学发布的2019年全球卫生安全指数报告指出,没有一个国家完全做好应对流行病或大流行的准备,都表现出某种形式的脆弱。该报告对签署WHO《国际卫生条例》的195个签署国进行评估,各国卫生系统平均分为40.2分(满分100分),高收入国家的平均得分也仅达到51.9分,115个高收入和中等收入国家不满50分。即使在评级较高的国家组别中数据也不理想,只有7%国家有较高能力防止病原体出现或扩散。

新冠肺炎疫情造成很多国家医疗系统半崩溃就是因为预防和准备工作严重缺乏,缺少设备和重症监护床位,多年财政紧缩政策和唯技术效率论削弱了很多国家卫健系统对紧急事件作出反应的能力。另一方面,这种准备不足也折射出一种危险的自满,与传染病频发形成鲜明反差。自上世纪70年代以来,包括疫苗、抗生素和其他治疗方法在内的技术进步一定程度上宣告人类对微生物战争的胜利。美国军医署前署长杰西·斯坦菲尔德(Jesse Steinfeld)甚至表示,“到了该合上传染病教科书的时候。”

病毒并未退却,反而总有新空间,霍乱、鼠疫等老流行病不断复发,非典、H1N1等新流行病也接踵而来,仅埃博拉病毒就在几十年间反复暴发25次。“大多数当代人没见过或经历过严重的流行病,在H1N1、埃博拉和寨卡病毒之后,人们对流行病的关注度逐渐消失。”卫健策略“决心工程”CEO、美国疾控中心前主任费和平博士(Dr. Tom Frieden)对《财经》记者指出。

21世纪前20年被众多流行病折磨得伤痕累累,WHO曾六次宣布“国际关注的突发公共卫生事件”。更令人不安的是流行病传播得更快、更远。2009年H1N1甲流大流行在不到9周时间内就席卷全球。新冠肺炎疫情期间,全球确诊病例从20万增至30万例仅用4天,之后甚至出现了单日增加10万感染病例的峰值,也体现了这种极具威胁性的趋势。

全球卫生体系亟待改进

考虑到全球化和城市化带来的人口密集流动等影响,下一个病毒很可能会传播得更快更远,对经济打击也会更致命,社会也会更恐慌。“我们生活在一个互联互通的世界。像新冠病毒这样具有(快速)传染力的病毒,任何一个地方出现感染病例,意味着所有地方都会被波及。”在费和平博士看来,在新冠病毒之后再出现新的致命性健康威胁几乎是无法避免的,但全世界作为一个整体准备不足的局面是可以改善的。我们不知道下一次大流行病会在何时何地出现,因此改善所有地区的流行病防备能力,将更好地保护每个国家的人民。在对本国的流行病防备能力进行投入的同时,也要支持卫生系统较弱的国家做好流行病防备。

迄今为止,新冠肺炎疫情为全球经济已带来逾万亿美元损失,如果能够防患于未然,积极改善全球和国家卫生系统,所需承担的费用只是这些损失的一小部分,这是真正的成本节约哲学,即一分预防胜过十分治疗。

如何防患于未然,避免重蹈覆辙?英国利兹大学全球卫健政策系主任加内特·华莱士·布朗教授(Garrett Wallace Brown)对《财经》记者表示,这场危机表明全球卫生政策需要发生范式转变,建立地方、国家和全球之间三体联动的新型范式。首先,需要将碎片化和被动应对模式转变为系统的、协调的和预防性模式;其次,要采取既兼顾卫生安全又反映健康发展的整体方法,解决制约卫健体系的上游原因和决定因素,减少危险因素并增强免疫力;再次,预防性卫生政策还必须因地制宜,要在地方一级加强卫健系统,这是获得公众信任的根本。

全球卫健系统由多层级不同参与者组成,需要自下而上各层级参与者共同提升能力才能实现良性运转。全球卫健系统核心是各国政府及其所属卫生部门,各国政府通过各种机制展开双边或多边合作,协调应对共同卫生挑战。WHO是该体系中唯一由主权国家组成的机构,它也处于该体系中心。除此之外,联合国和其他多边机构(例如,儿童基金会、世界银行和区域开发银行)以及各种民间组织、跨国公司、基金会和学术机构也是这个体系中重要组成部分。过去20年间,一些创新机制丰富了这个体系,例如全球疫苗免疫联盟(GAVI)和国际药品采购机制(UNITAID)等。

2014年埃博拉病毒肆虐非洲,国际社会普遍认为这场疫情为加强全球公共卫生合作敲响警钟,因此需要采取紧急行动。然而,观念的障碍和该体系中的固有缺陷却每每成为掣肘。要使各国政府更积极参与国际公共卫生合作并给予WHO更多实质性支持,必须拥有广泛民意基础,但在普罗大众看来,参与全球卫健体系对改善本国安全卫生挑战没有帮助。美国民调机构Morning Consult近日一份民调显示,受访的美国民众对WHO的支持率在今年4月下滑至25%,暴跌29个百分点,这为特朗普暂停向WHO提供资金举措提供了民意基础。

缺乏民意信任对加强国际公共卫生合作不是好消息,因为这会影响政策导向。另一方面,在全球化时代,只关注本国并不能保证国人的卫生安全,因为病原体可以跨越国界,要确保免受其他地方的传染病影响,就要从其他地方学习应对病毒的经验教训,这就需要加强与WHO和其他国家的伙伴关系。在本次疫情中,WHO发挥了重要作用,特别是在疫苗研发领域,让全球科学家一起合作,把全球资源动员起来解决危机,汇集大家的技能、知识在一起想出最有效疫苗战略。

各国公共卫生部门日常合作也并非外交辞令,而是切实服务每个普通人利益。费和平博士任美国疾控中心主任时,中美曾就防控H7N9型禽流感展开成功合作。中国卫生部门在发现H7N9后将基因组发布到网上,美方就能下载并进行诊断测试,然后美国疾控中心把这些信息发送到每个州和其他数十个国家,用于甄别疑似感染H7N9的患者。有了这个基因组,医药企业开始制造病毒种株,识别并解决开发疫苗的挑战。中美之间的这种合作正是WHO所鼓励的要在国与国之间加强实验室信息和病毒共享合作,因为这是开发疫苗和制定应对政策的必要条件,并最终挽救生命。

被削弱的WHO

观念掣肘之外,中枢机构被削弱也影响建立全球协同合作的卫健体系,这体现在WHO的边缘化。WHO常规预算曾一度主要依靠会员国分摊会费,但上世纪80年代实施常规预算零实际增长政策后,WHO开始越来越依赖自愿捐款,即预算外资金。2018/2019双年度经费中期评估显示2018年项目预算收入为27.44亿美元,包括会员国分摊会费5.01亿美元和自愿捐款22.43亿美元,后者比例超过80%。在2020/2021双年度预算经费中,也只有五分之一是分摊会费,其余都是自愿捐款。

对于这种状况,英国爱丁堡大学全球公共卫生教授德维·斯里达尔(Devi Sridhar)曾在《改革世卫组织》一文中指出,自愿捐款占WHO预算近80%是不可持续的。但如果WHO不改革管理和领导体系,捐助国政府将不愿意维持目前资金水平,这对WHO国际角色有重大影响。

全球公共卫生治理体系多元化丰富该机制的同时却也在某种程度上削弱WHO的领导力。布朗指出,资金分散流向其他卫生倡议和组织,这一定程度上导致政策碎片化。全球卫生治理分散的结果是劳动分工效率低下,各个组织制定平行计划或建立垂直孤岛,既没有在高负担国家中加强整体体系,也没有制定有效的全球卫生政策。

WHO领导力被削弱还体现在无法处理超越国境的公共卫生安全威胁时如何协调主权国家之间的利益与分歧。虽然保障公共卫生安全仍然主要是主权国家责任,然而当这种风险跨越国界线传播时意味着履行这一责任的手段超出个体国家控制。

WHO在规则设定上从未解决国际协调与主权利益之间的矛盾。WHO曾在2005年对《国际卫生条例》进行重大修订,旨在纠正全球在应对非典疫情中的反应缺陷。2003年的非典疫情曾将多个发达经济体的卫生保健系统推向崩溃边缘。修订之初的构想是WHO将作为一个中央协调机构,各国将向WHO通报疫情并分享信息,以帮助科学家在全球范围应对流行病。WHO将协调防控工作,宣布紧急事态并给出建议。

修订后的《国际卫生条例》由195个国家签署,具有法律约束力,但很多国家仍能规避,因为该法规有漏洞。这个漏洞是2005年修订协议时留下的,谈判代表们一直僵持到凌晨5点才达成折中协议,在公共卫生考量和保留最终政治权力之间取得平衡。各国不愿将全部控制权交给WHO,因此起草条款赋予自身可以采取与WHO建议相似或更好健康措施的权力,只要这些措施基于科学且为了共同利益。根据这些规则,各国有义务在48小时内向WHO报告它们在集体准则之外采取的任何措施和理由。

在新冠肺炎疫情期间,许多国家未履行义务,WHO对此无能为力。自1月初,WHO发布四份警告反对旅行禁令,因为在出现突发公共卫生事件时限制国际流动不太可能阻止病原体传播。然而,超过70个国家实施限制,只有45个国家做到向WHO报告。WHO卫生应急计划负责人迈克尔·瑞安(Michael Ryan)曾敦促各国停止囤积物资,并呼吁全球团结一致, 但他的呼吁并未受到广泛重视,一些国家仍然设置防护装备出口禁令,这让抗击疫情的行动难上加难。

对于这种乱象,布朗对《财经》记者说,如果没有建立治理结构的政治意愿,那么无法妥善应对流行病。近50%政府不遵守《国际卫生条例》,因为代价高昂,需要付出努力。此外,全球治理结构需要政治意愿、资金和愿意放弃一些国家主权以换取行之有效监管,很多国家不愿为此买单或作出承诺。

缺乏中枢领导力的同时,现有应对公共卫生威胁的方式也是掣肘。布朗指出,应对新冠肺炎疫情措施基于“巴氏灭菌法”,即每种疾病由一种病原体引起,因此后发制人针对该病原体研发治疗方法。然而,随着未来病原体数量越多,这种模式意义就越小。

引发流行病的原因是旧病原体重现或出现新病原体,自1970年以来,超过1500种新病原体被发现,其中70%来源于动物,这种关联值得重新审视。这是一个迅速增长的威胁,因为动物被集中养殖、运输用于贸易,并在市场上与其他物种和人类保持密切联系。

病毒和流行病将一直存在,确保新病原体被尽早发现和及时抑制人际传播至关重要,新机制应该关注已知病原体的同时也要有足够灵活性以适应新病原体。费和平博士指出,希望新冠病毒对全球造成的损失能够促使各国在本国和全球范围内加大对流行病防备的投入和关注,降低所有已知风险,包括中国的活禽海鲜市场和非洲的野味消费。

加大对流行病的投入总是在流行病肆虐时得到最多关注,然而随着疫情结束并从新闻热点中消失,这种呼声总会被遗忘。史无前例的新冠肺炎疫情是否会打破这种呼声的历史宿命?

布朗有些悲观,他认为疫情后我们很可能会我行我素。“这令人悲伤,新冠病毒已带来万亿美元代价,这种代价能摧毁世界卫生体系。新冠病毒已经制造乌尔利希·贝克(Ulrich Beck)所说的‘世界风险社会’,我希望人们最终看到彼此的共同风险,因此产生共同的变革利益。不像气候变化或其他威胁是缓慢燃烧的,新冠病毒是即刻的,它以一种真实的方式改变了每个人的生活。它攻击了我们生活的地方,也许这让我们意识到,我们共享一个地球,这实际上也是我们共同生活的地方。”

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