国土空间布局的三种路径:都市圈、城市群和区域中心城市

文 | 肖金成   编辑 | 王延春

2021年01月27日 19:05  

本文3460字,约5分钟

在城市群和都市圈中要去中心化,但是在都市圈和城市群之外则要促进区域中心城市发展,不能分散化。要素向中心城市聚集的过程,也是中心城市辐射周边地区的过程。

在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中,第八点要求“优化国土空间布局,推进区域协调发展和新型城镇化。”实现这个目标的关键在于如何正确认识“空间布局”以及如何实现布局优化。

“十四五”提出来三个概念:都市圈、城市群和区域中心城市,这三个概念代表了三种地域形态,各自有明显的特征,主要是从产业和人口聚集上加以区分,我认为这三种形态是可以覆盖全国。

一.都市圈

根据中国建设部确定的标准,城区常住人口达到100万以上为大城市,500万以上为特大城市,1000万以上为超大城市。另外将大城市分为I型大城市和II型大城市,300万到500万为I型大城市,100万到300万为II型大城市。

对于超大城市来说,1000万以上的人口会给城市管理带来较高的成本与较大的压力,极容易出现“大城市病”,成本提高、交通拥堵、环境恶化等,因此从管理的角度出发,并不希望城市规模进一步扩大,希望采取措施疏解其功能,将产业向外转移。但超大城市具有虹吸效应,就是吸引力很大,吸引周边地区的经济要素,使城市变得更大。这种极化的趋势是不可阻挡的,作为管理者,要正确认识极化效应的负面影响,应通过规划和政策控制其发展。

城区常住人口500万到1000万的特大城市,中国目前有10个以上。这些城市有很大的吸引力,正在向超大城市逼近,“大城市病”逐步显现。与超大城市不同的地方在于,特大城市的产业结构还处在不断变化中。从管理角度出发,同样不希望其规模继续扩大,而是希望放缓其增长速度的同时,优化其产业结构和空间布局。

再将目光放到人口300万到500万的I型大城市,其规模较大,但辐射效应还不强,管理者需致力于强化辐射效应,带动周边地区的发展。而100万人到300万人的II型大城市则是我们希望加快发展的城市,这些城市规模较合理,产业聚集的基础条件也较好,是国家应支持发展的城市,促进产业结构合理化,实现大中小城市和小城镇协调发展。

人口超过300万的城市便可称之为“都市”,而都市对周边地区产生影响的距离,即“辐射半径”是由城市规模决定的。规模越大,辐射半径越大。根据我们的研究,城区常住人口超过300万人,辐射半径可以达到100公里;如果人口超过500万,辐射半径可以达到150公里;如果人口超过1000万人,辐射半径可以达到200公里。

所谓的都市圈,就是以都市为核心,其辐射影响的范围。这种影响是一个市场化过程,但政府是可以施加一定的影响,如推动交通一体化、公共服务一体化等。修建包括地铁在内的轨道交通就是一个很好的举措,通过轨道交通将都市与周边城市联系起来,可以帮助实现“变极化效应为辐射效应”。因此,都市圈有时也可称之为“一小时交通圈”。

依据我们的测算,未来全国会出现30个左右的都市圈,覆盖范围约为几十万平方公里。其特征主要有三点:一是核心城市规模较大;二是核心城市与圈域范围内的城市、城镇乃至村庄关系密切;三是周边地区与核心城市形成一定的分工,使核心城市的产业链条向外延伸。例如核心城市主要发展服务业,既包括餐饮、商贸、物流配送等传统服务业,也包括金融、保险、文化会展、高科技研发等在内的现代服务业,且这些服务业不仅服务于核心城市,也服务于周边地区,让周边城市腾出手来发展其他产业。

其中,一些耗水耗能、成本较高的重型制造业适合在周边城市发展,实现产业向外转移。核心城市放掉制造业,一方面有利于保护城市环境,另一方面也给予周边城市发展的机遇。而周边略小一些的城市则可以进行零部件生产以及农产品加工,与核心城市较便利的交通使其产品可以直接面向收益较高的核心城市销售。小城镇可以发展康养产业,利用其优美的环境吸引核心城市的老年人、退休职工等来休闲养老。

这样的城市体系就比较合理,而这种布局实现的过程不仅仅靠自然演进或纯市场化过程,政府可以通过规划和政策,促进布局优化,推动目标的尽快实现。

二、城市群

城市群是我们讨论的第二种形态,其并非独立于都市圈之外,而是建立在都市圈之上。其形成的关键在于,相邻都市的辐射范围有一定的重合。我们知道,一个城市的辐射半径与其人口规模有关,要明确这里的人口指的是“城市人口”,不包括农村人口,也就是核心城市的下属县城的人口和远离核心城市的城镇人口均不应计入。

2.1京津冀城市群

京津冀城市群中,北京城市常住人口超过1000万,天津城市常住人口超过500万,石家庄城市常住人口将近300万,辐射半径依次为200、150、100公里。首先,天津与北京相距100公里,也就是说两者的辐射范围是相互覆盖的;其次,北京与石家庄相距290公里,两者虽无法相互覆盖,但中间有保定城市圈,有部分区域重合,天津与石家庄也是类似的情况。

京津冀有三个都市圈,而这三个都市圈有一部分是互相重合的,在这种情况下三者无法相互分离,于是就形成了城市群。所以京津冀城市群涵盖了三个都市圈,我们说城市群是建立在都市圈之上的。

2.2长三角城市群

长三角城市群同样包含三个都市圈:上海、南京及杭州都市圈。上海到南京将近300公里,到杭州大概是150公里,上海的辐射半径是200公里,南京的辐射半径是150公里,均能辐射到杭州。杭州也可以辐射到嘉兴和湖州、绍兴,而上海也辐射到嘉兴和湖州。也就是说三个都市圈之间的部分是相互覆盖的,于是就形成了长三角城市群。

2.3成渝城市群

成渝城市群是由成都和重庆两个都市圈构成的,两者相距300公里,而两个都市的辐射半径均为150公里,形成了一个特殊的相切的结构。而在相切的位置有内江、自贡、遂宁和广安四个城市,各有其辐射半径,和两个都市圈相耦合。因此,成渝城市群是一个“双城经济圈”。

2.4长江中游城市群

长江中游城市群包含了一个都市圈,即武汉都市圈。武汉都市圈的辐射半径为150公里,能覆盖孝感、鄂州、黄石、荆州等城市。而在武汉的下游,九江、黄冈等城市,武汉北部的信阳,人口超过100万,其辐射半径超过50公里,但没有形成都市,只能称为城市圈。作为核心的武汉都市圈与周围的城市圈耦合在一起,形成了长江中游城市群。

2.5中原城市群

中原城市群与长江中游城市群类似,也仅有一个都市圈,涵盖了开封、许昌、新乡、焦作。以郑州都市圈为核心,和洛阳、焦作、平顶山、漯河等城市圈相耦合,逐渐形成了中原城市群。

2.6其他

目前还存在一些与周围城市圈较远的都市圈,相互之间辐射的范围不能相互覆盖,存在一定距离的断裂带,就无法形成城市群。未来能不能形成城市群,很大程度上依赖于城市规模能否扩大,这个过程是很漫长的,也不是简单通过‘城市扩容“来实现。

三、区域中心城市

我们的都市圈城市群这两种形态在全国所占面积不会超过20%,还有80%的空间实际上是既没有都市圈也没有城市群,那么这些空间也就是非都市圈、非城市群区域如何发展?就需要寻求新的路径。

城市规模是衡量该区域经济产业能否高质量发展的重要指标。例如肯德基开设分店,会对当地人口或者消费能力有一定要求,如果人口过少或消费能力过低,便不会选择开设。国外有个说法是一个城市超过25万人才有生命力,换句话说才具有经济性,但这并不适用于中国,中国城市聚集二三十万人很容易,但消费能力不强,因此要有50万人才具有经济性,才有生命力,各种服务业才能健康发展起来。

而人口如果超过100万,其辐射半径能达到50公里以上。因此,未来我们在80%的空间范围内要支持区域中心城市的发展。靠区域中心城市带动区域的发展,除沙漠、戈壁和人口稀疏地区之外,所有空间都有中心城市来带动。

我们说在城市群和都市圈中要去中心化,但是在都市圈和城市群之外一定要促进区域中心城市的发展,不能分散化。要素向中心城市聚集的过程,也是中心城市辐射周边地区的过程。区域中心城市规模的扩大,可以扩大对周边地区的需求,周边地区很多产业就有发展的机会。在都市圈和城市群范围内,我们要强调均衡、协调、辐射。但在城市群和都市圈之外,我们要强调集中,因为没有中心城市,一味追求均衡发展,其结果就是谁也发展不起来。

(作者为中国区域科学协会理事长、国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长;本文基于采访内容,由《财经》实习记者文玄亦、记者邹碧颖整理)

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