财政收支压力大,政策主要发力点在哪?

文|《财经》记者 张寒 实习记者 薛敏   编辑 | 王延春

2021年04月05日 18:04  

本文6636字,约9分钟

只要能遵循科学规律进行财政监管,就能够有效控制风险。进一步强化良好的财政管控、监督体系。

2020年 4月14日,江苏南通如皋市一服装生产企业内,税务工作人员在了解企业转产口罩生产、销售情况。图/人民视觉

近期,全国政协外事委员会主任、中国财政部原部长楼继伟在第五届财政与国家治理论坛暨《财政研究》创刊40周年研讨会上发表讲话称,中国的“财政收支矛盾异常尖锐,财政压力不断加大。从中长期来看,受疫情冲击、经济潜在增长率下降,以及全球经济下滑的影响,预计未来五年我国财政收入总额将呈低水平运行势态,而财政支出压力仍然较大。可以说,财政困难不只是近期、短期的事情,中期也会非常困难。”

对于地方政府的债务问题,楼继伟在演讲中表示,“十四五”时期,多数省市的债务可持续性堪忧,粗略计算,大约四分之一的省级财政50%以上的财政收入将用于债务的还本付息。地方政府债务问题,不仅影响了地方政府公共服务供给能力,而且累积了财政金融风险。

楼继伟的上述发言,引发了人们对未来中国财政可持续性的担忧。

来自财税部门的数据显示,2020年财政税收增速创半个世纪以来新低。2020年财政收入增速为-3.9%,为1976年以来的最低增速;税收收入占财政收入的84.4%,增速为-2.3%,为1969年以来即半个世纪以来最低增速。其中,2020年社保收入中有超过2万亿元来自一般公共预算补贴收入,占社保收入的28%,占财政支出的8.7%。

财政运行体制存在的问题如何进一步厘清?如何防范和化解财政领域的风险?财政危机离中国还有多远?为探寻政府债务问题的治本之道,《财经》杂志近日邀请了联办财经研究院专家、原国家税务总局副局长许善达,中国人民大学副校长刘元春,摩根大通中国首席经济学家朱海斌,建银国际董事总经理兼宏观研究主管崔历进行了讨论。

依靠一般预算收入补贴社保缺口的做法难以维持

《财经》:当前财政领域比较突出的矛盾和困难是什么?

刘元春:从全世界来讲,财政领域的核心问题是积极财政政策所带来的债务问题。从中国来讲,目前虽然政府的债务风险不是非常大,但债务的结构性风险比较突出,集中体现在地方政府显性隐性债务风险高、基层政府财政运转困难两个方面。这两个核心问题与整个财税体系有关,主要体现在以下三个方面。

第一,财政收入增速下降;第二,财权与事权之间不匹配;第三,财政的功能定位需要改进。财政体系目前处于一个大转型、大改革、大调整的时代,肩负着前所未有的主导性的作用,因此会出现相应的效率问题和公平问题。财税体制改革是今年的改革重点以及“十四五”规划重点,但财政领域的利益关联广泛,改革尤其困难,要有基础性、根本性的改革更困难。

许善达:目前,政府的各种债务增长很快,利息支付和到期后的本金偿还会给一般预算收支带来很大压力,财政收入的增量调整空间正逐步缩小,动用国有资本存量是解决问题的唯一办法。2017年末,国务院印发的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》指出,划转比例统一为国有资本的10%。

从当前的财政困难情况来看,靠一般预算收入来补贴社保缺口的做法难以维持,必须用国有资本的存量解决社保缺口,但是只划10%肯定是不够的。现在最大的问题不是增加国有资本划拨,而是首先要研究已经划拨的部分如何能够替代财政的一般预算支出。现在国有资本的权益处于备用状态,并没有实际进入社保收支体系。

目前还是需要打通这个渠道,使备用的国有资本权益资金替代一般预算支出,进入社保的实际收支,如果不够再追加划拨的比例。如果这项改革能快速推进,对调整财政格局将会有很大推动,对防范财政风险也将会有很大帮助。

未来,中央、地方财政一般预算支出补贴给社保的体制不能再继续了,要加大社保体系改革,尽快实现全国统筹,用国有资本权益逐步减少一般预算补助。同时尽力提高社保基金收益。

《财经》:在当前财政收支压力下,是否还要继续对企业减税降费?

许善达:中国企业税制的竞争力低于美国、欧洲和日本,这一点在高科技、重资产企业上面表现得最为充分。未来中国的发展主要靠高科技、重资产企业跟外国企业竞争,因此,需要通过税制的进一步改革,提升这些企业的国际竞争力。

今年的政府工作报告提出,对先进制造业企业按月全额退还增值税增量留抵税额,这是提高中国企业税制竞争力的重要决定。这项政策实际上不是在减税,而是在推迟纳税时间,减轻企业财务负担,降低资产负债率,减少利息支出。企业的资产负债率降低,上市公司的股价就会提高。减少利息支出,企业成本则会降低。最典型的企业是清华紫光旗下的武汉长江存储,如果留抵税款都改为退税,紫光集团可能现在不至于债务违约。

刘元春:今年减税降费主体依然是中小企业,对于小额纳税主体,进一步提升起征点,对税率也进行了下调。今年的减税降费突出结构导向、创新导向等,已经逐步从去年的应急救助转向战略导向,逐步形成常态化。

“十四五”期间很重要的一个战略导向就是怎样扩大有效需求。从这个战略基点来看,持续的大幅度的减税,在中国以流转税为主的税制条件下,更有利于供给侧和生产端,而不是有利于消费端。因此,应当从总量性的减税转向结构性的减税。

防范地方债务风险需化解地方财权事权匹配难题

《财经》:如何防范化解政府债务风险,包括显性和隐性债务风险?

朱海斌:2020年中国经济恢复很成功,但是全社会非金融部门债务水平提升非常快。去年中国的债务水平提升了25个百分点左右,尤其是政府债务上升速度非常快。涉及到地方政府债务问题,去年疫情后有一定程度的恶化。除了预算内的专项债规模大幅调高,预算之外的地方政府融资平台举债也是大幅增长。

崔历:我国政府整体负债率较低,但地方政府债务压力较大。需要解决包括地方财政事权和支出责任的匹配、国有资产盘活等结构性问题。

化解地方债务风险,一是需控制地方债务率,确保地方举债和财政收入、项目收益等相匹配;二是推动平台公司转型,减少隐性债务风险。不具备融资能力、自主经营能力的平台可能会逐渐被兼并重组、注销;而具备融资能力,运作良好的平台,将会顺应下一阶段城镇化、区域化发展趋势,继续担任地方发展的重要融资和国有资产运营平台的角色;三是健全中央对地方转移支付体系,提高地方财政应对风险的能力。

刘元春:解决隐性债务要加强监管,进行阳光化、法治化、透明化管控。同时,要调整财税体系。由于过去事权和财权不匹配,地方政府通过土地出让金和罚没收入等来进行弥补,因此土地财政成为了地方财政的一个核心来源,但现在土地收入收缩,传统税基提升不起来,转移支付控制的力度增强,资管新规和投融资平台严控之后,最后发现地方政府必须通过一些所谓的“创新”来规避监管,来完成其所承担的大量刚性支付功能。

很多改革在这样的利益体系下,好改革变成了坏招数,比如出现了假PPP、类REITs等,可以说是防不胜防,因为在财政压力下,地方政府根据法律进行“创新”的内生冲动难以抑制。治本的方法,包括转换地方政府职能、进行财税体系的重大改革、改进地方官员考核、加强数字化监管等。

与此同时,地方政府体系自身面临着很庞大的改革。第一,基层行政机构冗员问题。第二,事业单位吃空饷问题。因此,地方行政体系需要进一步的瘦身健体。

地方政府与地方国企还存在着一定的利益勾兑现象,催生了地方封闭、市场分割、利益输送等行为。要通过地方国企改革和地方政府职能转变,打破地方政府与地方国企之间的利益链接。中国应当做强做大有国际竞争力的央企,但是不应当每个县都有国企。这不利于畅通国内大循环、打破政府和国企的利益捆绑。

硬化地方国企的预算约束也是关键。要调整地方国企的业务规划,不符合战略发展方向、没有市场竞争力的企业,该淘汰的一定要淘汰。债务违约问题集中体现在地方国企,一些地方僵尸国企成为了吸金黑洞,这个问题要引起高度重视。

《财经》:如何节约财政成本、提升支出效率?

许善达:一些直达的扶贫资金从中央直接拨到县,不经过省市两级财政,减少了省和市两级政府对中央扶贫资金的滞留,提高了财政效率。在财政收支管理技术方面,仍有很多可改进的地方。政府各部门、财政局等可以利用网络和信息化手段提高管理效率,降低成本,节约财政支出。

朱海斌:一是支出要从预算外向预算内调整,近几年中国的专项债规模每年都在扩大,其实是好事,反映了一些预算外的项目转移到预算内,变得更加透明。二是加强支出信息的公开透明度,加大外部监督力度。未来政府职能要变化,从更多参与生产投资活动变为服务型政府。此外,政府的信息公开,接受体制内外各方监督,也是有待改善的领域。

当年的土地财政收入应由未来多年的支出来匹配

《财经》:有人担忧财政危机现象,如何避免中国一些地方出现明显的财政困难?

刘元春:现在谈财政危机言之尚早,在中国肯定是不会出现的。只要能遵循科学规律进行财政监管,就能够有效控制风险。中国政体决定了政府的自我调整能力很强,整个体系的转换非常快。中国的经济制度决定了全国一盘棋,中央政府手中能掌握的资产很庞大。要进一步强化良好的财政管控、监督体系。

《财经》:怎样看待今后财政政策的主要发力点?

朱海斌:财政政策今年不仅要呼应疫情后的经济复苏和正常化,还要和未来中长期经济结构转型结合起来。财政支持的方向,一个很重要的部分是地方政府专项债,和项目相关。财政对于特定领域的投资非常重要。例如,公共投资可以为未来数字化经济、技术创新、5G和新基建等提供有力的支持。

相当一部分政府投资可能通过PPP,鼓励社会资本参与,政府起到引导作用和参与合作。在基建投资、环保和绿色投资等方面,中长期的投资需求是巨大的,但仅仅靠公共投资无法满足,而且公共部门投资的效率也存在问题。因此,怎样把公共部门和私人部门投资更好地结合,通过政府引导和支持,再加上私人部门的效率、商业可行性评估,仍然有改善的空间。

现实情况是,盈利性好的项目私人部门并不需要政府发动就有意愿去投资。进入PPP的项目大多是一些投资期比较长、回报率相对比较低的项目,如果政府有能力给予支持,如政府购买和有些收益的保证,可能社会资本会愿意参与。但如果地方政府财力有限,那么私人部门的投资意愿仍然不足。另外在PPP里面,风险承担往往会是问题,在一些情况下,地方政府承担了过多的风险。因此,未来还需要进一步的操作上的规范。

此外,财政以往做得不太够的方面是在社会服务和保障方面,在新型城镇化过程中的民生保障和社保体系方面做得不够,需要加强。比如,2020年针对疫情后的弱势人群的失业救济、各种形式的财政支持,中国和其他国家比力度明显偏小。政府要继续增加民生、社保、医疗、教育等方面的财政支出。

许善达:中国的一个地方政府很像是一个董事会,最主要的职责是招商引资。中国地方政府承担发展经济的责任在全世界是最突出的,其对经济推动的作用是不可替代的。很大程度上,中国的发展是依靠投资的拉动,投资是地方政府增加收入的主要渠道,投资才有税收、就业。很多地方领导人负责抢项目、抢投资,但是也可能遇到假项目,一些人利用地方政府的投资冲动,骗取资源、土地和设备。因此,在中国投资拉动的经济发展模式下,项目风险是需要高度警惕的。

《财经》:如何降低地方政府对于土地财政的依赖?

朱海斌:谈到土地财政,首先要承认它在过去20年的房地产市场、基建改善和城镇化工业化过程中起到了积极作用,但一些负面效应也日益凸显。去年的地方政府土地财政收入超过8万亿元。现在很多讨论集中于如何找到替代土地财政的收入来源,比如热议多年的房产税。但是这些讨论过度关注地方政府的收入来源,而相对忽视了政府支出方面需要大的改进。

土地出让金对应的是未来70年的地租收益,一年的土地财政收入应该由未来多年的支出来匹配,而不是当年内就把当年的收入都用完。现实情况是土地出让收入往往当年就被花完了,而且形成持续性的刚性支出需求。一旦某一年土地财政收入大幅下跌,马上就会出现地方财政的问题。土地财政的改革要严格规范土地出让金(以及更广泛的财政支出)的使用和监督,要专款专用、支出透明、引入内外各方面的监督。

许善达:地方政府对于土地财政的依赖还会持续下去。中国当前处于城镇化的过程中,人员向城市流动性较高,对城市住房的需求就会很高,需求高则房价不会下降。而农村和乡镇的居民住房会过剩,早晚会淘汰一批。居民对住房的需求在持续增长,一些地方政府通过限价等行政性手段来抑制房价,肯定是抑制不住的。未来,还是需要在供求关系上进行调整,增加住房供给,特别是保障性住房供给,房价压力就会随之降低。只要房价有上升的空间,土地价格就有上升的空间。

财政体系改革需要顺应时代发展潮流

《财经》:未来,中国财税体系的改革应当从哪些方面突破?

许善达:对于划转国有资本充实社保基金,中国的领导层已经明确了改革的方向,现在要加快具体实施方案的设计,这也是化解财政风险的治本之道。当前一般预算压力很大,如果进一步给企业降低税负,债务风险较大。用国民财富存量(国有资本)替代国民财富增量后,一般预算将会有更大调整空间,调整后的财政补贴可用于降低企业税负和偿还政府债务,重新进行资源配置。

刘元春:第一,在总体债务率可控基础上存在结构性风险。目前结构性风险主要体现在分税制改革以后,中央与地方财政的关系上。当前体制机制存在的问题很明显,十八届三中全会已经提出来,中央和地方的财权、事权配置存在着冲突。目前,只能加大转移支付力度,但依靠转移支付体系,很难适应中国未来的高质量发展和新发展格局。

第二,转移支付的模式有待改进。例如,专项转移支付规划是否合理,一般转移支付量是否足够大,以及省级财政与基层财政之间的贯通问题。省级财政在转移支付中是区域统筹的枢纽,其是否能按照高质量发展的要求进行资源配置,是否能根据地方政府运转的新时代的要求来进行调整,这里存在着很多的不确定性。去年疫情时期建立的财政直达机制常态化是体制性的大调整,加强了转移支付的渗透,同时保证基层政府的平稳性和连续性。

第三,财政的区域统筹是否严格按照行政板块进行统筹,其涉及功能、定位问题,现在的区域统筹按照行政板块统筹,和区域功能、定位之间存在着冲突,即结构性问题全面凸显。

第四,财政体系不能完全适应新的时代发展。从收入的角度来讲,以流转税为主体的税收模式不可持续,要考虑适时推出房产税、遗产税等。大量的新业态、新模式、新部门全面涌现。税基要从传统产业向新兴产业转移,最明显的就是平台经济,甚至成为了避税漏税、财富转移的枢纽,还有一些大规模跨国公司的建立,导致税基弱化。

第五,中国的税收成本很高,但在信息化时代,现代化的税收体系并不需要那么多人员和成本。

目前财政改革一定要抓住窗口期,特别是基层政府财政运转困难的窗口期。当前的核心问题是财税改革没有找到突破口,没有构建出一个可实施的科学路径,应当抓住目前财政所凸显的系统性问题,寻找改革路径。

《财经》:如何更好地利用专项债来支持经济发展?

崔历:一是坚持专项债发行以项目为主导:专项债要求项目按照自身收益与融资能够自求平衡。从2020年的数据来看,发行最多的省份为广东、山东和江苏,均超过2000亿元。未来,预计专项债继续倾向重点项目多、风险较低的地区。发达地区的省份未来发行专项债和投资的空间更大,从收益角度讲更可持续。

二是适当扩大专用债使用范围:政府工作报告要求今年专项债将会“合理扩大使用范围”。放宽行业领域、创设新品种,适量增加地方发债的自主性可减少资金沉淀,提高投资效率,推动地方投资。

三是提高专项债发行市场化水平:完善信息披露体制,推动债券投资主体的多元化,使债券利率合理反映地区差异和项目差异,有利于提升债券流动性,支持地方政府融资。

四是加强债务管理:统筹管理地方政府的资产和债务,同时加强对专项债项目的全周期监管,保持地方债务的可持续性。

刘元春:如果大型项目建设债务资金跟不上,可能会成为烂尾的项目。因此,要保证财政有稳定性、连续性和可持续性。投资方面,基础性和产业项目的投资,其盈利能力还不错。但是要警惕地方新一轮的经济泡沫、基建泡沫已经开始出现,则在专项债方面不宜过度膨胀,同时要保证原来的战略性项目布局。

从政府的投入来看,核心点还是要提高民间投资的积极性。民间投资每年占投资总额的60%。政府要做一些基础性、引导性和战略性的工作,降低资源配置的扭曲,提升经济发展的内生动力,帮助中小民营企业渡难关。

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