中国7.7亿农村贫困人口脱贫之路

文|《财经》记者 张明丽 孙颖妮   编辑 | 王延春 封面设计 | 黎立

2021年04月06日 18:46  

本文9054字,约13分钟

城市的发展不能建立在乡村凋敝的基础上,乡村的振兴也离不开城市的带动和支持,城乡融合发展是乡村振兴的基本路径,为此关键就是要破除城乡分割的传统体制机制障碍。

4月6日,国务院新闻办公室发布《人类减贫的中国实践》白皮书,全景式反映了中国减贫事业发展史。自1921年中国共产党诞生以来,脱贫攻坚战已经延续百年。

2月25日,国家主席习近平在全国脱贫攻坚总结表彰大会上宣告,中国脱贫攻坚战取得了全面胜利,现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫,832个贫困县全部摘帽,12.8万个贫困村全部出列,区域性整体贫困得到解决,完成了消除绝对贫困的艰巨任务。

白皮书指出,中国是拥有14亿人口、世界上最大的发展中国家,基础差、底子薄,发展不平衡,长期饱受贫困问题困扰。中国的贫困规模之大、贫困分布之广、贫困程度之深世所罕见,贫困治理难度超乎想象。脱贫攻坚战不仅使农村贫困人口全部脱贫,而且使贫困地区经济社会发展大踏步赶上来,整体面貌发生历史性巨变。

脱贫攻坚战打赢后,相关工作并没有停滞。中共国家乡村振兴局党组曾在刊文中写道,“脱贫摘帽不是终点,而是新生活、新奋斗的起点。脱贫攻坚目标任务完成后,‘三农’工作重心将实现向全面推进乡村振兴的历史性转移。”

就在脱贫攻坚战宣告打赢的同一天,“国家乡村振兴局”牌子在北京市朝阳区太阳宫北街1号挂出,替代存在了34年的“国务院扶贫开发领导小组办公室”。

接受《财经》记者采访的多位专家表示,一摘与一挂之间,体现了脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接。

此前,中共国家乡村振兴局党组曾在《求是》杂志上刊文《人类减贫史上的伟大奇迹》,文中写道,脱贫摘帽不是终点,而是新生活、新奋斗的起点。脱贫攻坚目标任务完成后,“三农”工作重心将实现向全面推进乡村振兴的历史性转移。

中央农办主任、农业农村部部长唐仁健认为,巩固拓展脱贫攻坚成果,做好同乡村振兴有效衔接,是今年乃至整个“十四五”时期“三农”工作最重要的任务。“要把巩固拓展脱贫攻坚成果摆在首要位置,守住不发生规模性返贫的底线。脱贫地区、脱贫群众虽然已经实现脱贫,但发展基础和自我发展能力仍然不强,仍处于社会发展的‘锅底’,巩固脱贫成果,防止返贫任务仍然很重。”

2021年中央一号文件提出,对摆脱贫困的县,从脱贫之日起设立5年过渡期,过渡期内保持主要帮扶政策总体稳定。健全防止返贫动态监测和帮扶机制。

中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员,中国人民大学农业与农村发展学院院长唐忠对《财经》记者表示,贫困县清零不等于没有贫困人口。“五年不变,既包括扶持政策,也内含贫困标准。一旦按过去的标准有人再返贫,还会按原有政策继续帮扶。因此‘脱贫攻坚’与‘乡村振兴’,虽然政策表述的重点不同,但是乡村振兴依然会持续关注低收入群体与返贫人群。”

以产业兴旺带动乡村振兴

根据中央农村工作会议上明确的时间表:2020年,乡村振兴取得重要进展,制度框架和政策体系基本形成;2035年,乡村振兴取得决定性进展,农业农村现代化基本实现;2050年,乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富全面实现。

武汉大学中国乡村治理研究中心研究员吕德文告诉《财经》记者,依照规划,乡村振兴是将来时,非现在时,当前主要任务是为乡村振兴创造条件。一要健全乡村振兴的制度框架和政策体系,这一任务已经基本完成,《乡村振兴促进法》颁布在即。二要探索乡村振兴的合适路径,这一任务还远未完成,既有的乡村振兴示范试点工作教训大于经验,例如去年的合村并居。

面向现在与未来,振兴乡村有哪些路径?

2017年,十九大报告首次提出乡村振兴战略,并明确指出,实施乡村振兴战略要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求。此后,2018年,习近平主席为乡村振兴战略指明了五个具体路径:推动乡村产业振兴、乡村人才振兴、乡村文化振兴、乡村生态振兴和乡村组织振兴。可见,产业的兴旺与振兴被放在了乡村振兴的关键位置。

《财经》记者采访的多位专家表示,产业兴旺是乡村振兴的核心,只有产业兴旺了,乡村振兴才有强大的物质基础,离开产业支撑,乡村振兴就是空中楼阁。

中国人民大学经济学院院长、“十四五”规划专家委员会委员刘守英告诉《财经》记者,目前中国的很多乡村之所以衰败,最重要的原因就是缺乏产业的支撑。目前,乡村产业十分单一,大部分地区只是围绕着单一的粮食生产来展开,农民就业岗位少、收入低,青壮年只能进城打工,村里留下空巢老人和留守儿童,很多地区出现“空心村”的情况。

乡村的产业该如何振兴?

中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智告诉《财经》记者,发展乡村产业最重要的是先将农业这一乡村的核心产业做好。

首先,粮食是农业发展的核心问题,对于一个拥有14亿人口的大国来说,确保粮食安全始终是最大问题。近年来,中国进口的农产品越来越多,粮食安全的形势十分严峻;加上粮食产业的效益比较低,一些地方频频出现撂荒现象,这也是实施乡村振兴战略过程中需要解决的重大问题之一。

此外,还要提高农业产业的竞争力,尤其是国际竞争力,中国虽然是一个农业大国,但远远不是农业强国,农业生产效率低,农产品优质化标准化水平低,国际竞争力弱。

“大国小农是中国的基本国情,中国的农业现代化水平低,实现农业现代化是乡村振兴的核心目标之一,任重而道远。”孔祥智说。

在做好农业这一第一产业的基础上,还要促进二三产业的发展,大力培育新产业新业态,促进一二三产业的融合发展。

在过去中国的减贫实践中,也将发展产业作为脱贫致富最直接、最有效的办法。《人类减贫的中国实践》指出,中国支持和引导贫困地区因地制宜发展特色产业,鼓励支持电商扶贫、光伏扶贫、旅游扶贫等新业态新产业发展。目前累计建成各类产业基地超过30万个,形成了特色鲜明、带贫面广的扶贫主导产业,打造特色农产品品牌1.2万个。发展市级以上龙头企业1.44万家、农民合作社71.9万家,72.6%的贫困户与新型农业经营主体建立了紧密型的利益联结关系。

记者了解到,近年来,农村休闲农业、乡村旅游、农村电商等新产业新业态已经成为农业农村经济新的增长点。数据显示,农村网络零售额由2016年的8945.4亿元增长到2019年的1.7万亿元,规模总体扩大近1倍。2019年,中国乡村休闲旅游业接待游客33亿人次,营业收入超过8500亿元。2019年,农产品加工业营业收入超过22万亿元,规模以上农产品加工企业8.1万家,吸纳3000多万人就业。

在中国投资协会农业和农村投资专业委员会常务副会长熊定国看来,乡村一二三产业融合发展的主要目的之一就是为了延伸农业的产业链条,让以农业农村资源为依托的二、三产业尽量留在乡村,把农业产业链的增值收益、就业岗位留给农民。

熊定国介绍,农业产业链条可以涵盖农业生产的产前、产中、产后的各个环节。

例如种植业,产前要做好选种工作,种植过程中要通过科技提高种植物的含量和品质,且生态要得到保护。产出东西后,为了增加产品的附加值,还需要进行精深的加工。之后还有物流运输、销售、品牌打造、宣传等各个环节。如此,农业的整个产业链条不仅延长了,且实现了产业的循环。

“产业融合其实也是各个市场主体的融合”。熊定国表示,产业融合发展需要激发市场活力,通过利益驱动、市场机制吸引社会资本等各界力量参与到乡村产业的发展中来,带动新技术、新理念和优秀人才进入农村,实现农户、家庭农场、合作社、企业等市场主体的融合。“公共财政对乡村产业进行了很大的投入和支持力度,但必须让更多的社会资本介入进来,乡村的产业才能更有活力,这需要有一个好的利益机制去驱动。”

熊定国表示,乡村产业发展还要因地制宜、做好规划,立足当地独特优势,发展特色产业。要综合考虑到当地的社会经济、自然条件、资源禀赋以及文化习俗等各方面的实际情况。此外,还要防止盲目更风、照搬照抄,用一个模式去套,避免形成“千篇一面”的产业格局。

记者了解到,近年来,乡村旅游十分火热,然而很多地方存在同质化严重的问题,“千村一面”、“千镇一面”、“千园一面”的现象严重。很多建筑几乎雷同、不少小吃也没有特色,手工艺纪念品也几乎是同一家工厂生产,部分地区重金打造的旅游景区,由于定位不准、缺乏特色,并没有多少游人前来参观。

熊定国强调,产业融合的根本目的在于把融合产业获得的综合利润留给农民,让农民增收,而不是排斥农民。在一些企业面前,分散的农民往往处于弱势地位,所以一定要组织好、引导好,保护好农民的利益。“有些地区乡村产业的状况就是,企业将农民的土地流转过来后,只是付给农民土地流转费用,一部分村民能够得到去企业工作的机会,但是产业的经营收益却与村民无关,这并不符合一二三产业融合发展的目的。对此,各地需要完善利益分配,构建科学紧密的利益联结机制,确保产业链的增值收益能够惠及农民。”

熊定国建议:“农村发展产业一定要壮大村集体经济,利用这个平台将农民的利益都装进来,每个村民都是股东。在与企业合作的时候,村集体经济组织承载着农民的利益,再分配到每个村民头上,村民就能享受经营所产生的收益,如此,乡村产业发展产生的收益才能够更好的惠及到农民。这样的形式是必不可少的,可惜现在很多地方尤其是贫困地区,在这方面非常缺乏。”

以城乡融合重塑乡村活力

城市的发展和繁荣不能建立在乡村凋敝和衰败的基础上,乡村的振兴也离不开城市的带动和支持,乡村振兴战略明确提出了要建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。

《财经》记者采访的多位专家表示,城乡融合发展是乡村振兴的基本路径,而城乡二元结构则是制约城乡融合发展的主要障碍,实现城乡融合最关键的就是要破除城乡分割的传统体制机制障碍。

由于特定的历史和政治因素,长期以来,中国实行城乡二元结构体制,城乡在户籍制度、土地制度、就业、社会保障体制、公共服务和基础设施等各方面都是二元的,这导致城乡发展不平衡。“中国农业农村面临的最大问题,主要是城乡发展的不平衡、不充分,即城乡差距过大。”孔祥智表示。

相关资料统计显示,中国的医疗卫生资源80%集中在城市和大医院,农村医疗卫生资源严重不足,条件差、设备少、水平低。农民患病在当地难以得到有效治疗,要到外地、大医院就诊,不仅造成了看病困难,也大大增加了农民的经济负担。

刘守英告诉《财经》记者,城乡二元结构的发展政策以重城轻乡为特征,在中国城市化高速发展的过程中,包括土地制度等各种制度的安排主要以城市发展为主,各种资源主要向城市集中,各种利益的分配也更倾向于城市,乡村的发展受限,导致城乡发展不平衡,乡村没有得到很好的发展机会,农民的利益得不到较好保障,结果就是城市的繁荣和乡村的衰败。

然而,只有北上广,没有农村的现代化无法称作现代化国家。唐忠说,乡村振兴是为了实现农业农村现代化,这是一个国家现代化的重要组成部分。“如果以大城市,尤其是某些沿海城市来衡量,其他国家认为中国已经足够现代化,不承认中国是发展中国家。但农村现代化之路依然任重道远,这也正是乡村振兴的主要目的。”

从产业的角度来说,农业现代化步伐并不慢,但城乡之间的差距体现在方方面面。“收入只是其中之一,二元户籍制度、就业机会、居住条件、医疗、养老、教育乃至营养结构等方面都存在很大差距,有些乡村甚至没有清澈的饮用水。”唐忠说。

二元结构如何破解?城市与农村如何在二元结构下逐步实现社会保障与社会福利的融合?

消除城乡公共服务上的“二元”,能否推出时间表?唐忠认为,如果不能解决以上问题,农民工就会长期在城乡之间流动,乡村振兴的任务就远没完成。这其中,打造城乡更融合的劳动力市场是乡村振兴的前提。按国家统计局2020年数据全国农民工总量28560万人计,假设一个农民工背后是0.75个家庭(有些家庭有两个农民工),涉及到2亿多个家庭,他们两边漂,既没有融入城市体系里,也很难回到乡村去,这是乡村振兴的隐患。他们的问题不解决,就不能说国家实现了现代化。

唐忠认为,避免农民工“两边漂”,一要思考让中低收入者融入城市端。随着农业现代化水平提升,劳动力需求持续走低,乡村人口会进一步衰落,这些来城镇发展的人如何安置?二要做好农村端工作,从供需两方面发力。“供给方面,农村的公共服务很少。城市居民通过缴纳税费、小区物业管理费等就能解决环保、垃圾处理等问题。但农村的居住环境很差,很多乡村没有自来水、上下水系统,教育、医疗等水平更是不及城市。需求方面,农村居民医保覆盖范围和医保额度与城市相差很大。”

孔祥智告诉《财经》记者,城乡融合首先要保障城乡在享受各种资源、服务和保障等方面是基本平等的。

第一,城乡的不平衡最突出的表现在基本公共服务水平不平衡,要逐步推进城乡在教育、医疗、社会保障、社会救助、养老等公共服务的一体化。无论在城市还是在乡村,人们享受到的公共服务应该差不多。

第二,逐步推进城乡基础设施相匹配,加快推进城市交通、信息、供电、供排水、供气、供热、环卫、消防等基础设施向农村延伸、向农村覆盖。

第三,缩小城乡收入差距,如果收入差距过大,城乡也不可能实现融合。2018年城乡居民人均可支配收入倍差为2.69,这一差距还是比较大的。

对此,需要落实农民工与城镇职工平等就业制度,消除就业歧视,推动形成平等竞争、规范有序、城乡统一的劳动力市场。同时,通过发展产业等各种方式,增加乡村就业岗位,提高农民收入。

除了地位的平等,城乡融合的关键更在于将阻隔城乡之间的“墙”拆掉,促进要素在城乡之间自由流动,让城乡形成互动,实现城市和乡村的有益补充。

刘守英告诉《财经》记者,实现乡村振兴离不开城乡间的双向互动,目前的乡村产业十分单一,很重要的原因就是乡村只是内部的循环,我们的制度把城乡互动给卡死了,土地、资本、劳动力等要素只是单向的向城市流动,但城市先进生产要素流向农村的则比较少。乡村与城市是在近乎完全隔绝的状态,各搞各的,这也是造成乡村衰败的重要原因。但如果两方不隔绝,城市对乡村就有需求。双方产生互动后,乡村的产业就会应对这种互动产生的需求,产生数量和形态上的变化,乡村的机会和活力就开始增加。

对此,要改革要素配置制度,促进要素在城乡之间对流与配置,为乡村振兴创造机会。

城乡融合切入点在哪里?

2021年2月发布的中央一号文件,即《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》强调,把县域作为城乡融合发展的重要切入点,强化统筹谋划和顶层设计,破除城乡分割的体制弊端,加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。

文件指出,统筹县域产业、基础设施、公共服务、基本农田、生态保护、城镇开发、村落分布等空间布局,强化县城综合服务能力,把乡镇建设成为服务农民的区域中心,实现县乡村功能衔接互补。

对此,孔祥智表示,县域融合是实现城乡融合的切入点和立足点,中国数以千计的市县在各自市域或县域范围内实现城乡全面融合,是国家层面整体实现城乡全面融合的基础。“让四川的农村和北京上海大城市实现融合显然是不现实的。而在具体的某一个县里,县委书记是第一责任人,县政府在进行城乡规划时,要从城乡布局、产业发展、基础设施、公共服务等各个方面对城乡进行统一的规划。做好了每一个县的城乡融合工作,全国范围内的城乡融合才能快速推进。”

“从历史经验看,城市兴、乡村衰,往往是现代化的普遍规律。”吕德文告诉《财经》记者,但是,乡村振兴提供了另一种现代化之路,从中国实际来看,通过城乡融合发展来实现现代化,是有可能的。

乡村振兴向改革要动力

改革激发活力,农村改革是实施乡村振兴战略的重要保证和动力源。

《财经》记者采访的多位专家表示,目前农村经济体制尚不完善,农业生产经营组织化程度低,制约农村发展的种种体制性障碍依然存在,深化农村改革的任务十分艰巨。

去年底召开的中央工作会议强调,要深化农村改革,加快推进农村重点领域和关键环节改革。面向“十四五”,深化农村改革将有哪些重头戏?

从健全城乡融合发展体制机制,推动城乡要素平等交换、双向流动,到完善农村承包地所有权、承包权、经营权分置制度,进一步放活经营权,从探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式,到探索实施农村集体经营性建设用地入市制度,再到深化农村集体产权制度改革,发展壮大新型农村集体经济……“十四五”规划纲要明确了农村改革的具体路线图。

在刘守英等专家看来,加快农村集体产权制度改革和土地改革是未来推动乡村振兴的关键。

记者了解到,由于农村产权界定模糊不清,缺乏应有的流动性,当前农村集体经济中有大量的土地、山水风景、房屋、村落以及传统文化等宝贵的资源没有得到有效利用,处于沉睡状态,难以转变为农民实实在在的收入,使得乡村振兴缺乏市场活力,唤醒这些“沉睡的资源”成为乡村振兴的关键要素。

据悉,2019年全国农村集体账面资产达6.5万亿元,通过清产核资、确权到户、股份合作唤醒沉睡的资产,农民要求十分迫切。

孔祥智介绍,农村产权制度改革的特点可归纳为产权明晰到组(组织)、股份明晰到人。一方面,农村集体产权制度改革使得产权明晰到组织,赋予集体经济组织特别法人主体地位,使农村集体经济发展有组织、有载体,赋予了农村集体产权完整的权能,从而建立产权交易平台,让集体资产能交易、能投资、能增值,实现集体经济壮大发展。

另一方面,将集体产权的股份明晰到人、落实到户,将资产折股量化确权到户,将“村民变股东”,村民能在集体资产收益中得到分红,提高收入。“每个村民与集体经济组织的关系由原来的福利分配(钱或物)转变为按股分红,由原来对集体经济组织漠不关心到踊跃参与监督。越是集体经济实力雄厚的地方,村民参加股改的积极性就越高。”孔祥智说。

孔祥智举例:广西壮族自治区北海市银海区在集体产权制度改革完成后,进一步引导各村按照资源开发、资产盘活、产业带动、物业经营、服务创收、股份合作等六个方向发展壮大村集体经济。截至2019年11月份,44个改革村由原来的集体经济“空壳村”转变为集体收入平均达到5万元以上,收入总额达到651.5万元的典型村。调研结果显示,越是经济欠发达地区,股改后农村集体经济发展的效果越明显,农民得到的实惠越多。

对于农村的土地改革问题,刘守英告诉《财经》记者:“深化农村土地制度改革是实施乡村振兴战略的关键一环,是促进农业农村现代化的重要支撑,但是单纯去讨论土地问题没有意义,也没有结果,对于土地改革如何改,一定要有针对性地从问题出发去分析。”

刘守英分析,首先,农业现代化是乡村振兴的基础,目前农业现代化的核心问题是需要将土地经营规模扩大,但是目前小农户经营土地规模过小,细碎化程度高,成为妨碍中国农业现代化的突出问题。所以,土地改革需要通过产权明晰化和市场化改革等,让部分农民离开土地,将土地经营权流转给新的经营者,促进土地规模扩大,推动农业现代化发展。

第二,随着越来越多的农民进入到城市,农村有大量闲置的宅基地,但是由于宅基地不可交易,农民没有收益权、出租权、抵押权和转让权,导致土地资源被浪费,农民也不能享受到宅基地带来的收益。所以宅基地改革要放开搞活宅基地使用权,实现宅基地可交易。通过推进宅基地制度改革,阻止乡村衰败,促进村庄转型,如果宅基地不可交易,乡村就“活”不起来。

第三, 乡村各类产业的发展需要用地,但是过去在土地利用规划中把建设用地绝大多数规划在城市,基本上没有考虑农业产业发展用地,导致农村产业建设用地普遍缺少,所以,未来要给乡村产业发展用地的权利,改革土地配置制度,实现乡村平等发展权。建立健全城乡统一的建设用地市场,实现集体建设用地和国有建设用地权利平等,才有乡村产业和发展空间的复兴。

刘守英认为,事实上城乡要素配置不畅和城乡发展不平等的最大障碍就是城乡二元的土地制度,因而土地制度的改革在未来城乡的融合中将起到非常重要的作用。

除了土地改革,城乡融合涉及到系列配套改革,包括户籍制度改革、社会保障制度改革、劳动力市场化改革、医疗卫生体制改革等,都是接下来需要推进的改革领域。

此外,孔祥智认为,农业补贴政策改革也是农村改革需要重点推进的方面。他介绍,目前总体来看国家在财力许可的条件下实施一系列农业支持保护政策,包括传统的“四大补贴”、水稻和小麦的最低收购价格制度等,都对粮食持续增产和农民持续增收起到了十分重要的作用。

但不可否认,这些制度也面临着与世界贸易组织有关规则相冲突或者不衔接的问题,触及WTO的底线。因此,“十四五”期间农业支持保护制度的改革方向是“绿箱化”,即从以前的黄箱(可以产生贸易扭曲的政策)或者偏黄箱向绿箱(不引起贸易扭曲的政策)方向发展。即在不降低粮农收入和种粮积极性的前提下,逐步改革稻谷和小麦等的价格支持政策,转向价格保险或者其他绿箱政策,让农民种地更容易,获利更大,促进农业大国向农业强国转变。

农村改革涉及方方面面,一定要审慎稳妥。

在今年中央一号文件发布后,2月22日,唐仁健在新闻发布会上针对农村改革的问题表示:“进入新发展阶段,全面推进乡村振兴,最大的动力还是改革,但是这个时候怎么改,要求、约束、环境、条件已经有了很大不同,一定要非常稳慎稳妥,推动一项是一项,取得扎扎实实的成果,尤其不能出现‘翻烧饼’的问题。

习近平总书记一再强调,对事关农民基本权益、牵一发而动全身的改革,一定要保持必要的历史耐心,看准了再改。”

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