实现乡村振兴,为什么必须改革土地制度

作者 | 《财经》记者 邹碧颖    编辑 | 王延春

2021年06月14日 18:56  

本文5971字,约9分钟

在乡村振兴探索中,我们缺的是对产业创新的想象力。让科技赋能农业,促进一二三产业融合发展,可以带来更大的附加值。融合发展要满足城乡居民新的消费需求,特别是城市不能满足的那些消费需求才能提升农业附加值。

城乡两极分化严重的现象不止出现在中国。

上世纪70年代,日本、韩国等东亚国家在快速实现工业化、城市化之后,也面临过类似问题。为此,日本掀起造村运动,挖掘地域文化特色,形成了久负盛名的“一村一品”发展模式;韩国则发起新村运动,通过采取改善农村基础设施、发展农业加工与流通、加强农村教育等做法,促进了城乡一体化步伐。

而今,中国的工业化、城市化也越过了高速发展的临界点,经济增长的势能相较改革开放前40年出现明显放缓。与此同时,农村凋敝、要素资源闲置、城乡贫富差异扩大的现象更加凸显。在此背景下,中国决策层将经济转型、寻找新动能的目光投向了农村,并在2021年出台的“十四五”规划中作出了“坚持农业农村优先发展,全面推进乡村振兴”的选择。

全面乡村振兴该如何推进?哪条路可以作为参照系?由于土地制度不同,中国难以原样照搬其他东亚国家振兴乡村经济的模式,但我们可以从自身寻找答案。

从1998年修订的土地管理法实施至2017年,全国及主要城市的城乡居民收入差距普遍在扩大,但成都、重庆、西安、杭州成了差距缩小的少有城市。这其中,尤以成都的收入差距缩小幅度为最大。成都过去20年的农地改革探索和乡村建设或许能映照一丝当下。

四川大学经济学院经济系主任姚树荣教授,是成都土地制度改革的操刀者之一,也是最早提出“城乡共生”概念的专家。2007年-2015年,他在原成都市国土资源局、四川省委办公厅、成都市委改革办任职处长,负责城乡统筹与土地制度改革相关工作。这期间,他见证了成都“小挂钩”制度的突破、成都农村产权交易所的诞生,以及若干乡镇如何通过盘活农村土地迎来了崭新的发展机遇。

姚树荣

中国的乡村建设、城市经济如何勾连,又该如何破局?乡村振兴的核心在何处?土地制度改革何去何从?近期,《财经》杂志记者专访了姚树荣。他将从一个简单的公式开始剖析中国实现乡村振兴的路径。

《财经》:“十四五”时期中国要解决好发展不平衡的问题,必须补足农村短板、处理好城乡关系。在您看来,中国实现乡村振兴的路径主要有哪些?

姚树荣:乡村振兴这个话题,可以站在政府、企业、专家的立场来思考,但是我们别忘了,最重要的是站在农民的立场上。如果能够带动农民富起来,乡村振兴就会受到农民拥护,那怎么样让农民富起来?我们可以用人均GDP来衡量农村地区的富裕程度。公式很简单,人均GDP=GDP/人口。把人均GDP的数字做大,要么是把分母变小,要么是把分子变大。第一种路径把分母变小,就减少农村的人口,让农民进城落户变成市民。第二个路径把分子变大。一是政府财政支农,通过转移支付往农村多砸钱。二是让乡村自己能够长出更多GDP。

第一种观点鼓励农民市民化。有专家认为乡村振兴几十年都搞不起来,中国发展还是要靠城市,唯一出路是让更多农民进城。但是1998年-2018年,我们减少了3亿农村人口,大量农民进城务工、落户。虽然从纵向上看,农民和改革开放之初相比富裕了,但是农村出现空心化、农地靠老人来耕种,年轻的男性劳动力都到北上广深务工去了,带来很多家庭矛盾。我们的城市如欧美,乡村还不如非洲,这就是城乡差距。现在胡焕庸线往东南方向移动了,人口主要集聚在东南部,经济从城乡之间的差距,变成了东西南北间的差距,该怎么破解?过去主流观点认为,农民要进城,通过减少分母实现乡村振兴,但城乡关系和区域关系纠缠在一起,有没有实现城乡平衡、区域平衡发展呢?空间上,大家都往一处挤怎么行呢?

第二种观点是向农村砸钱,以城带乡、以工补农,对农村多予少取。2002年后的城乡统筹政策就是加大对农村的转移支付力度,成都就是统筹城乡的改革试验区。中国在2006年全面取消农业税,2006年全面普及农村九年义务教育,2007年将农村最低生活保障制度覆盖到所有县,2008年将新型农村合作医疗制度试点覆盖到所有县,2012年新型农村社会养老保险试点实现基本全覆盖。此外,2003年-2007年中央财政支持三农的资金达到1.56万亿元,2008年一年达到近6000亿元。但城乡居民的收入差距非但没有缩小,反而再创新高达到3.33倍,是新中国成立以来最高的一个倍数。靠往农村砸钱能从根本上解决问题吗?城市的发展日新月异,差距还在拉大。如果不解决其他问题,光靠砸钱是没用的。

现在我们需要更多去考虑乡村能不能自我生长,长出更多的GDP出来。靠发展传统农业让农民致富的潜力有多大?中国和其他国家相比,人均耕地少,这是基本国情。我们的农业人口人均GDP与爱尔兰、美国、加拿大、日本这些发达国家比很低,连一些发展中国家都比不上。但从土地单产看,中国的水平又高过了发达国家平均水平。学者陈纪平认为,土地产出贡献率基本达到了目前技术水平允许的极限,而劳动力的产出贡献率处于极低水平,农业产出水平在土地供给限制下已经没有多大的增长潜力,依靠农业的进一步发展增加农民收入、缩小城乡差距,不是一条有效的路径。这和北大国发院姚洋院长的观点基本一致,姚老师也认为乡村振兴的核心不是发展农业。

《财经》:如何让乡村实现自我生长呢?中国农村的GDP还有哪些增长空间?

姚树荣:人满足了温饱就会追求享受。经过40年的经济发展,城市中产阶层的崛起,居民消费结构升级后,大家实现全面小康,开始追求享受,乡村和城市相比的比较优势就出现了。我们可以围绕吃穿住行娱养等最基本需求,去乡村寻找产业重构的机遇。穿趋向追求棉麻毛革等天然材料,个人卫生和美容追求自然和现代化古法炮制。健康饮食时代已经到来,可以开发各种保健养颜的地方性农林渔牧产品。休闲农业、乡村旅游、民宿度假、健康养老等新业态出现,城市周边一两个小时车程内的“第二家居”可能是未来的方向,但要小心发展过度变成城不城、乡不乡。弹性的土地规划、明晰的产权制度和配套的基础设施才可以发挥乡村的比较优势。此外,发展攀岩探洞、观鸟兽、采标本等旅游活动,也可以让穷乡僻壤、边远山区的劣势变成优势。

乡村振兴,我们缺的是对产业创新的想象力。让科技赋能农业,促进一二三产业融合发展,可以带来更大的附加值。但融合发展要满足城乡居民在实现小康后去追求享受新的消费需求,特别是城市不能满足的那些消费需求才能提升农业附加值。要做到这些产业创新,靠现在留在农村的六七十岁以上的老人是难以完成的,因此需要城市的资本、人才、技术下乡去赋能,去完成产业重构。总的来看,农民进城、财政支农、乡村产业重构三管齐下,乡村振兴指日可待。

《财经》:资本下乡、重构产业的路子能不能走通?农村一直有大量的土地、廉价的劳动力,但改革开放40年来,乡村对资本的吸引力远小于城市,资本和人才下不去的症结在哪?

姚树荣:其实农村也缺土地,主要是缺建设用地,特别是缺集中连片的建设用地。土地利用必须符合用途管制,规划的是农用地,就只能搞农业生产;规划的是建设用地,才能进行非农开发建设。我们原来的观念是城市搞开发建设、农村种地,所以城乡土地配置非常不同。但现在重构乡村产业,农村也需要非农产业的建设用地。比如企业想在某个乡镇做一个田园综合体项目,需要100亩集中连片的建设用地,但农村配置的基本是农用地,甚至还有不少永久基本农田,根本落不下来。落下来就是乱占耕地、违法用地。那企业跟当地政府谈了半天白谈了,双方都愿意,但最后落不了地。

按照现行土地制度,城乡土地权利存在着四大不平等。第一,产权不平等。农村集体土地还带有农民的身份性、社会保障的功能,不具有财产属性、不能够自由交易;而过去城市土地基本实现了市场化和资本化配置,具有财产属性。第二,流通不平等。我们允许农业户口转为非农业户口,不允许非农业户口转为农业户口,更不允许农村土地交易,也禁止城市居民下乡购地买房。第三,交换不平等。农村土地通过农转用与征收,变为城市国有土地,土地增值收益分配不平等,这在过去征地中表现非常明显。第四,规划不平等。建设用地主要配置给城市;农村承担保障国家粮食与生态安全的责任,主要配置的是农用地。农村只能发展附加值低的传统农业,谁也不愿意穷,就往城市里找钱去,青壮年劳动力都跑到城市去了,这是乡村衰落的重要原因。因此,要振兴乡村,必须改变土地制度,让四大不平等变成完全平等,让市场决定资源配置,实现土地在城乡之间的自由流动。

《财经》:上世纪80年代开始,中国取消了延续几千年的农业税,通过城乡统筹优化了农村的公共服务。土地的城乡同权化改革也呼吁了很久,为什么实质性进展缓慢?

姚树荣:过去的土地制度背后牵涉三大问题:一提及农村土地流转交易,特别是放开城镇居民、城市资本到乡下去买地,我们就容易想到农民流离失所、农民起义。几千年的乡土中国中,我们形成了根深蒂固的土地观念。土地在古代不仅是农民的命根子,也是官僚士绅的命根子。很多人寒窗苦读十年,考取功名当官后,就开始求田问舍,由文人而官僚,由官僚而地主,在和平时期一般是这样。到了王朝末年,官商勾结、兼并土地,导致农民流离失所;农民起义后,又开始分封诸侯、奖赏领地,形成新的土地财富占有格局。中国古代的历史就是一部追求土地财富的往复循环历史。因此,孙中山、毛泽东都把“耕者有其田、住者有其屋”作为革命追求。但现在中国经过几十年的发展变迁,城镇化率达到63%以上,城乡人口和结构变迁后,哪些已经不合时宜,是全部都要推翻,还是全部保留?这是我们要思考的。

第二,粮食安全、生态安全的约束。谁控制了粮食,谁就控制了人类。粮食被看作跟货币战争、石油战争一样重要,国家不敢放松粮食问题。为了粮食安全,我们划定了18亿亩耕地红线,采取了一系列管制措施,号称世界上最严格的耕地保护制度。但是保障粮食安全并不完全等于保障18亿亩耕地,几十年的发展变迁,农业技术进步取得了长足进展,人的饮食结构发生了很大变化,我们究竟需要保障多少耕地?耕地保有量关乎土地制度建构的基底,我们是否有必要把耕地保有量核算得更加充分和精准?保障粮食安全的思路,需要从消极的耕地数量保护转向积极的耕地质量保护,并拓宽除耕地保护之外的其他路径,如荒漠化治理、可耕地增加以及海外租购等。同时我们也有担心,在比较利益的驱动下,大家会不会乱占耕地,不择手段占用耕地开发房地产?

第三,城市在过去20多年里形成了以土地驱动发展的模式。政府把农民的集体土地征收为国有土地,政府平台公司将土地拿到银行抵押融资,取得贷款后搞基础设施建设,把城市修得高大上,增强了城市的吸引力,大量的人口涌入城市,带来住宅的需求,这是土地金融。随后,看好城市房地产市场的开发商竞相进入城市,政府再高价拍卖土地获取土地财政。

还有土地产业。政府招商引资,以低成本、宽供应的方式出让工业用地,吸引很多工业项目进入城市。工业来了,GDP上去了。但工业企业也拿土地去银行抵押贷款,很多企业挂羊头卖狗肉,拿土地去银行贷款干其他的事情。居民买房子,也得拿土地和房子去银行抵押贷款。中国经济运行的全部资金链都系在土地上。这背后有一根线,只要大家认为城市房价还会继续上涨,这个游戏似乎就可以一直玩下去。但是玩到价格不断上涨,严重超过了居民的收入、企业的成本,资产泡沫就会破掉,财政金融的系统性危机就可能发生。所以农村土地市场能不能开放?农村能不能搞房地产?会不会带来房价下跌?改革怎么改?

《财经》:2019年中国修改了土地管理法,距离上次修法已经过去21年,城乡社会发生了巨大的变化。新法实施后,中国土地制度发生了哪些变化?

姚树荣:土地管理法重点修改了四个方面。第一,缩小了征地范围。征地主要用于公共事业,目前大家可能对省政府批准的成片开发有一些争议。第二,提高了征地补偿标准。从原来的年产值倍数法改为现在的区片综合地价,是根据七大因素进行测算的,各省已经陆续公布了。第三,完善了征地程序。从征地批后公告变为批前公告,从“两公告一登记”变为“三公告一登记”+社会稳定风险评估+听证会。过去的征地补偿安置协议是与土地所有权人签订,现在要求不仅要和所有权人签订,还要和使用权人签订。很多地以后可能就征不动了。第四,开放了农村集体经营性建设用地入市,主要体现在新法第63条。第62条是关于宅基地的规定,一是允许自愿有偿退出,二是鼓励盘活利用。但关于农村集体经营性建设用地的入市,还有一些不明不白的地方。

《财经》:有哪些不明不白的地方?

姚树荣:首先,关于入市的范围没有确定。城市规划区内的集体经营性建设用地能不能入市?是城镇规划区,还是城市规划区?有的观点认为城镇规划区内也可以入市,有的认为不行;有的认为城市规划期内不能、镇规划区内可以入市。其次,农村集体经营性建设用地能不能用于住宅开发?法条中表述为“工业、商业等经营性用途”,因此有观点从城乡同权的改革逻辑认为,国有建设用地可以住宅开发,集体建设用地也不应该限制住宅开发;有观点认为没有列举住宅,肯定不能用于商品住宅;也有观点认为“等”字表示列举未尽,应该可以;还有观点从对房地产市场和土地财政的系统性风险出发,反对用于住宅开发。

农村集体经营性建设用地的入市还要进行政府管制。每年农村要供多少集体经营性建设用地,不仅要符合规划,而且要纳入政府的供地计划中,经过政府审批后才能入市,不是农民和企业谈好了,想入市就入市。现在的问题是政府管得很多,又带来一系列问题。地方政府习惯了过去管国有土地的那套思路,不太想放手这一块市场。还有涉及土地闲置处置等问题,新土地管理法要求签订的书面协议约定动工期限、竣工期限、开发使用条件等等,达不到也会按照闲置土地进行收回。

《财经》:这两年中国农村土地制度的改革开始提速,特别是农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度“三块地”改革。我们该如何判断中国农村土地制度未来的方向?

姚树荣:总的来讲,未来征地规模更少、征地成本更高、征地难度更大,大家要想在城市里边拿到一块国有建设用地,更不容易了,主要靠存量土地盘活。供地垄断打破了,过去由政府独家供给,今后集体经济组织都是供地主体。从新土地管理法的修改看,土地制度改革就是要约束地方政府的征地权,解构过去形成的以土地驱动发展的模式,助推经济社会高质量转型发展。城乡关系始终处于动态演变之中,我们既不应停留于乡土社会的认知故步自封,也不应超越历史阶段激进改革。目前,正处于乡城交织的复杂历史阶段,我们未来的土地制度应该更具有弹性和灵活性,对不同群体的土地利用诉求给予理性关照,兼济高效、公平和可持续利用三大目标。

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最新评论
  • 志林车行
    1个月前
    现在我们需要更多去考虑乡村能不能自我生长,长出更多的GDP出来。靠发展传统农业让农民致富的潜力有多大?中国和其他国家相比,人均耕地少,这是基本国情。我们的农业人口人均GDP与爱尔兰、美国、加拿大、日本这些发达国家比很低,连一些发展中国家都比不上。但从土地单产看,中国的水平又高过了发达国家平均水平。学者陈纪平认为,土地产出贡献率基本达到了目前技术水平允许的极限,而劳动力的产出贡献率处于极低水平,农业产出水平在土地供给限制下已经没有多大的增长潜力,依靠农业的进一步发展增加农民收入、缩小城乡差距,不是一条有效的路径。这和北大国发院姚洋院长的观点基本一致,姚老师也认为乡村振兴的核心不是发展农业。对比国际,国内,我们农村经济发展模式也应该放权地方,一地一策,,搞试点农村建设,找到好典型!
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