美国万亿基建计划对标中国,有戏吗?

作者 | 《财经》特派记者 金焱 发自华盛顿    编辑 | 苏琦

2021年08月11日 18:54  

本文7482字,约11分钟

美国大部分基础设施建成于60年代,许多已经达到最大使用期限。包括新能源投资在内的大规模基建计划,是拜登总统在竞选期间便提出的一个重要政治主张,也是其就任以来的主要努力方向。

大约20万亿美元的美国经济要依赖庞大的基础设施网络,从道路、桥梁到货运铁路和港口,再到电网和互联网服务。美国当地时间8月10日,美国参议院以69票通过了价值1.2万亿美元的两党基建法案。

这一法案是美国多年来最大型的公共建设努力之一。该法案还需要在今年9月众议院投票通过才会交由总统拜登签署,正式成为法律。这项基础设施开支案有将近一半是新的政府出资项目。法案将修复老旧的道路桥梁并扩大宽带网,为取代饮水系统中危险的铅管支付费用,增加新的排水设施,扩展客运铁路和公交系统,并改善机场。

经济学家普遍认为,20世纪对基础设施的强劲投资为美国在二战后的强劲增长奠定了基础。基础设施薄弱会给美国经济带来巨大的成本,投资于新的基础设施并维护已有的基础设施则会刺激经济,提高美国的长期竞争力,使经济免受冲击,并创造就业机会。

6月24日,美国参议院两党对1.2万亿美元基建计划达成一致协议。这份计划旨在8年内共计投入1.2万亿美元翻新美国的道路、桥梁和高速公路,这相较于3月31日美国总统拜登提出的2.3万亿美元的盘子、“美国就业计划”(the American Jobs Plan)已大幅缩水。

安德森是专注于全球基础设施项目开发的CG/LA Infrastructure董事长兼首席执行官,也是拜登推出2.3万亿美元基建方案背后的关键人物之一。针对拜登基建方案太贵、战线太长的抱怨,他在接受《财经》记者专访时说,“我们需要政策制定者通过先进的数字技术对美国的基础设施进行全面的数字化转型,而不是仅仅重复美国自1920年以来一直沿用的过时方法上花钱。拜登的这个计划很好,只是他们必须找到支付方式——美国有30万亿美元的债务是一大问题,是个经济问题,更是一个大的政治问题。”

国会参议院跨党派小组就部分基建投资支出达成一致的数额是1.2万亿美元,符合安德森的预期。在最新方案中,整体新增基建支出规模在8年的维度中为5790亿美元,其中交通运输相关的支出3120亿美元,其他基础设施投资2660亿美元。当前5790亿美元的基建投资规模,如果按照每一项可比口径对比3月底提出的最初2.3万亿美元版本,对应规模为9310亿美元,缩水37.8%左右。

针对电动车的相关投资减少尤为明显,降幅达91.4%,从此前的1740亿美元降至150亿美元。白宫和民主党人希望先将这部分能与共和党人达成共识的缩水版走正常立法程序通过,然后将其他难以形成共识的部分放到另一个法案中在10月新一财年后动用预算调节程序绕开共和党强行通过。

美国的基础设施支出在20世纪60年代末达到一个顶峰,约为2300亿美元。由于大部分基础设施建成于60年代,许多已经达到最大使用期限,如美国70%的电力变压器和输电线路已运行了25年以上,大坝的平均使用寿命为56年,城市管道沉睡了数十年也从未升级等。

对此,美国土木工程师学会(ASCE)发布的最新报告称,美国的基础设施总体评分是C-,即“有重大缺陷”的“平庸水平”,而且这个评分还是20年来的最高得分。

包括新能源投资在内的大规模基建计划是拜登总统在竞选期间便提出的一个重要政治主张,也是其就任以来的主要努力方向。今年美国发生的一系列重大事件,得州停电断水的悲剧到因遭遇网络袭击,美国大型成品油管道系统运营商科洛尼尔管道运输公司临时关闭设备等,都放大了美国基础设施破败脆弱的整体生态。

2月,得克萨斯州遭遇寒潮和暴雪,超430万户家庭断电,1400万人停水。这场百年一遇的寒潮风暴导致近400万人在零下10摄氏度的寒风中瑟瑟发抖,无数民众只能捡木头生火取暖,近60多人死于一氧化碳中毒。科洛尼尔管道运输公司受到的则是美国关键基础设施迄今遭遇的最严重网络攻击。为此,美国宣布17个州和华盛顿特区进入“紧急状态”,以解除针对燃料运输的各种限制。

根据白宫发布的一份清单,这些支出将通过重新规划现有的联邦资金、公私合作以及美国国税局(IRS)加强执法所获得的收入来支付。这份清单上还列出了出售战略石油储备和无线频谱拍卖等其他创收方式。

拜登称,这一基础设施投资计划是与全球对手竞争的关键。“我们正与中国和全球其他国家进行21世纪的竞赛,”拜登表示,“这项协议是向世界发出信号,表明我们可以运作、兑现并完成一些重要事项。”

真正棘手的是如何衔接

基础设施是一个国家的象征,它意味着你是谁以及你想成为谁,因此它承载了很多关于国家、国民的信息

《财经》:拜登政府提出的基建方案明确对标中国,拜登在公布这一计划时曾六次提到中国,称要与中国及其对基础设施和关键行业的巨额投资一争高下。放眼全球,你如何看待中国的基础设施?

安德森:我愿意把基础设施看成是一个国家的象征,它意味着你是谁以及你想成为谁,因此它承载了很多关于国家、国民的信息。也正因为如此,中国的基础设施令人刮目相看,无论是从硬件上,如北京机场,还是相关的体验——我们从一个火车站卖鸡蛋的女士那里买到去哈尔滨的高铁票。在基础设施方面中国成就卓著。当人类进入第四次工业革命、数字化电气化的时代时,必须弄清楚如何继续前进,如何构筑未来的世界来适应所有人想要的生活,这是当前大量冲突的根源。

《财经》:在弄清如何继续前进的前提下,基础设施的定义会有所不同吗?

安德森:对我而言,基础设施的基本定义是使经济有更高生产率的事物。这是个广义的定义,包括水、能源、交通、电信等等。如今正在发生的变化是基础设施不再是生产力的物质基础,借助于人工智能、机器学习和5G等技术的快速发展,基础设施实际上已成为经济的大脑。中国在这点上在某种意义上处于领先地位。美国基础设施的模式已经存在很长时间了,因此从一种模式转换为另一种模式很难,从某种程度上来说,这对于中国来说更容易,因为中国没有美国这样的旧的基础设施架构。

拜登-哈里斯政府的“重建更美好未来”(Build Back Better)计划实际上没有着重于回归过去,注意力也越来越少地集中于传统的高速公路和铁路,而是更多地关注于机器学习和5G、电气化、数字化等,让人看到美国基础设施市场的飞速向前推进。

《财经》:公众对拜登公布的2万亿美元的基础设施计划褒贬不一,但看起来,你很喜欢这个计划?

安德森:我认为拜登的这个计划很好,只是他们必须找到支付方式——美国有30万亿美元的债务是一大问题,是个经济问题,更是一个大的政治问题。我认为关键在于使用养老金资产来投资基础设施,因为它是长期的、部分资产的运作周期达30年以上,有合理的回报。美国是养老基金的超级大国,有很多只公共养老金,但投资者却被拜登的基础设施计划拒之门外。

拜登的基建计划在快速的演进中,我认为它正朝着正确的方向发展。拜登对各种意见和建议似乎持开放态度,我们拭目以待。

《财经》:美国土木工程师协会(American Society for Civil Engineers)在其最新的《美国基础设施工作报告》(Report Card for America’s Infrastructure)中说美国投入在机场、公路、铁路和其他基础设施运维上的资金只有所需资金的一半左右,缺口近2600亿美元。在17种基础设施中有11种评级为D。许多传统运输和水资源系统得到了最低评级。这些都是强调美国基础设施危机的佐证,你认同这些数据吗?

安德森:这个协会的数据相关性不大,没太大意义。基本上其每年都反复强调一个问题,就像告诉你,你家孩子年复一年还是很差,却从不谈论如何改进和向阳而生。其问题是,把重点完全放在老旧的基础设施上,说这些设施老旧掉渣——这些设施多是美国50年前修建的,当然会颓败。真正棘手的问题是如何衔接,比如制造业,如何用新的基础设施来促进美国的高端制造业、智能制造业,完全使用人工智能和机器学习来打造从端口到端口的物流体系,同样的问题也适用于高端农业。这样才会发展出一个截然不同的经济体系。

如何弥合数字鸿沟

对技术的谈论意味着今后30年或40年定义美国的基础设施,是战略性的基础设施,它应该是人们集中精力的地方,而不是传统基础设施

《财经》:美国两党无法就拜登研发提案的所有细节都达成一致,实际上尽管两党对基础设施问题都很感兴趣,但一到落实就变成了党争的主题。

安德森:确实如此,这一点我不能苟同。我认为美国需要的是对基础设施的新视野——基础设施背后真正的话题是如何创建一个全新的世界?也就是现在是第四次工业革命,是自内燃机问世以来这120年我们将看到的巨大变化,它才应是人们要关注的重点。要做到这一点需要制定一项大规模、大胆且专注的计划,只有将基础设施讨论置于政治之上,这种情况才会发生。

《财经》:共和党内部普遍反对拜登计划的规模以及为其支出计划提供资金的增税方案。在过去的70年中,美国推出过几个不同的基础设施法案,从历史的角度怎么看待拜登的版本?

安德森:最近我和白宫官员交谈时,谈到几年前、甚至十几年人们谈论气候变化和可再生能源时会认为那些是通过加大对生产率没有增值作用的东西的投资来推动经济增长。现在再谈论可再生能源、电气化等,这些已是所有创新的源泉。可见这是完全不同的对话,和老旧的设想及相关的账单等都没有关系。

美国在新基础设施方面的投资,每年仅占GDP的1.3%左右。国会的人会说是2.5%,但其中大部分、占一半多用于运营和管理,所以实际只有1.3%,这样有效性就打折。拜登的基础设施计划越来越专注于投资新的基础架构,而不是修复旧的东西。如果监管得当,投资效应会翻倍。

基础设施计划成功与否取决于一些其他因素,比如是否成功扩大美国国内(也包括加拿大和墨西哥)供应链。如果不能把供应链移到美国就要支付20%-30%的外包费用。准确地说,如果现在拜登的计划是投入2.3万亿美元在基础设施上,其中1万亿美元将直接流出美国,用以购买美国不再生产的东西。

《财经》:有人把拜登的基建计划分解发现,其中向桥梁、道路、公共交通、港口和电动汽车开发等交通基础设施建设投入6210亿美元,只有不到5%是针对道路和桥梁等传统意义上的基础设施。

安德森:对我来说,他们分解的方式有点蠢——这个计划毕竟在不断发展。举例来说,就投资于现有的基础设施资产而言,美国在水库、水力发电、高速公路等方面大概有40万亿美元的资产。但在州际高速公路系统上设置5G自动驾驶,就变成了智能基础设施。这种智能基础设施大多数是绿色的,其自然投资者不是公共部门,而是长期的私人投资。

这种分解存在语义上的问题。对技术的谈论意味着今后30年或40年定义美国的基础设施,是战略性的基础设施,它应该是人们集中精力的地方,而不是传统基础设施。

《财经》:拜登在讨论芯片短缺的会议上向企业高管推销他的基建计划,最终这个基础设施方案是为加强美国的科技竞争力?

安德森:确实如此,它也是真正重要的。那是美国的比较优势。比较而言这是一个会影响几代人的法案,在重要性上无与伦比。美国老一辈、婴儿潮一代的人做基础设施的方式是用祖父母留下的钱财进行基础设施投资,结果背负了30万亿美元的债务。拜登提出的计划会创建一种全新的基础架构而不产生新的债务,这是考量这一计划的方式。仅用“基础设施”一词来概括这个法案就被误导了——它把人们的参考点转向陈旧的东西。实际上同以往不同,现在谈基础设施投资意味着第四次工业革命投资,拜登的法案也在迅速调整推进,几乎所有的指向都集中于未来世界的走向,即新型基础设施和传统基础设施的数字化、电气化以及人工智能、机器学习等将人类向前推进的能力及其他与提高生活质量的事情。

《财经》:拜登在其计划中拨出1000亿美元用于建立高速宽带等来支持新兴的宽带趋势,你认为这足以弥合美国存在的数字鸿沟吗?

安德森:我本人致力于高速互联网的发展。现在高速宽带几乎像水和电一样成为必需品,没有高速连接,就不可能进行远程医疗、远程学习,也就无法在远离市区的地方发展高端制造业。我不知道1000亿美元是否够用,但它是一个好的开始,拜登政府在考虑的事情之一就是在整个州际公路系统上铺设光纤电缆,如果私营部门能够参与其中会更有效,也会产生更好的结果。

《财经》:最大的难题是投资的钱从哪里来。很多人质疑拜登的计划能否获得足够的财政支持。

安德森:基础设施融资的方法有七种,私人部门对基础设施投资是基础设施投融资的重要来源之一,还有公私合营(中国称为“政府与社会资本合作”)。从特许权、履约合同到土地、土地价值获取等各个方面来考察,我认为公私合营可能是最糟糕的一种方式。

中国香港建造地铁是通过土地价值的运营和维护来融资,通过港铁沿线车站或车库周边土地的“开发权”,根据无地铁情况下的土地市场价值向政府支付土地出让金。在新加坡情况相似。我建议美国的基础设施融资先要弄清楚资产的状况,厘清如何产生收入,然后将长期养老基金的资金作为这些投资的权益,避免大量的债务。所以要对私人投资开放市场,美国基础设施市场的84%拒私人投资于门外。

《财经》:拜登的做法可能是通过提高资本利得税率、征收新的遗产税和改善税收征管措施来筹款;然而,所有这些措施要么被人坚决反对,要么难以施行。

安德森:其实人们应该关注的是拜登提出的实际上是另一种类型的基础设施,要达到的目的也不同,因此投资的动力也将有所不同。国会和白宫的官员要么还没理解这个事实,要么是等大众能在思想上有所超越。比如提高天然气税税率产生收益,从而支持基础设施的资本需求。

范式的转变

基础设施过去在美国的重要性属于第三等级,交通运输部的部长没有资格参加内阁会议。拜登政府可能会有大量的机构创新,如果实现会创造更高水平的公共服务。

《财经》:以拜登推出基础设施计划为标志,人们越来越相信美国走向了大政府时代,实际上美国重要的基础设施大部分都由私有企业控制。

安德森:记者有时候愿意把事物简单化。我相信拜登是反对全能政府的。如果观察美国的运作方式。与私营部门相比,公共部门的真正作用是什么?我认为拜登政府真正想做的是找到公共部门的最佳角色,比如在基础设施中,不是政府的角色大还是小,而是政府必须改换角色——70%的基础设施支出来自美国的州政府,而非联邦政府。州政府需要新的构架、新的方式来考虑公共部门的作用,这是一方面。

另外,若专注于自动驾驶或电动汽车的发展,那么负责这方面的办公室应隶属具体的哪个公共部门?能源部,交通运输部,还是负责软件和宽带通信的美国联邦通信委员会(FCC)?可见伴随而来的问题是大量的机构变更。也许政府的基础设施银行不可或缺。这是公共部门的急剧扩张吗?这实际上是制度、体制的创新。我过去就读于哈佛的肯尼迪学校。所以我是那种侧重于公共部门创新的人。在白宫也需要设个基础设施办公室。基础设施过去在美国的重要性属于第三等级,交通运输部的部长没有资格参加内阁会议。拜登政府可能会有大量的机构创新,如果实现会创造更高水平的公共服务。

《财经》:拜登3月31日宣布总额约2.25万亿美元的基建计划,希望国会今年夏天批准,但遇到共和党方面的巨大阻力。拜登一再警告,中国和其他国家就基础设施而言正“变得更成功”。你怎么看拜登一出手就如此“规模庞大”,是单纯对标中国的原因吗?中国的体系是自上而下,而美国相反,拜登用基建计划和中国竞争,胜算如何?

安德森:疫情期间我集中注意力于对基础设施进行全新的审视,从传统的思维方式转移到完全不同的思维方式。拜登政府似乎也在朝这个方向飞快推进。我一直和白宫以及国会的人聊这件事,发现越来越多的人对新创意和想法有更高的接受度。这是范式的转变。范式一变,事情就变得有意义,预算的优先选项也变得有意义了。美国的官僚们开始着手弄清什么是最需要的。谈到中国,中国的基础设施一旦发动,参与构建的各个部分,无论是公共部门、财务部门还是技术部门彼此间是有信任的。

如你所说,中国和美国的体系不同。两国都面临如何最好地利用各自资源的问题,面对基础设施投资的挑战,让其服务于社会并产生创新的创造力。我认为把同中国竞争作为出发点没有任何意义,就像某个人一辈子都把精力放在与对手争吵上一样,那不是什么好日子。 

《财经》:早在2016年的竞选期间,特朗普就曾提到要推行总额为1万亿美元的基建计划,但是直到他卸任,这个计划也没推行?

安德森:特朗普在基础设施上没什么建树,他是房地产商,他理解垂直意义的建筑,但这和基础设施无关,基础设施是存在于水平意义上的,它要经过社区,必须得到人们的允许。特朗普对此都不擅长。另外基础设施是公共产品的创造,不是私人产品,这也是特朗普不了解的。

《财经》:你的着眼点是全球的基础设施建设。在疫情之前与之后,你认为人们心目中的基础设施优先项会有不同吗?

安德森:是的,我在世界各地工作,也花了很多精力在拉美国家,帮助人们参与决定基础设施的优先事项、使用信息技术确保基础设施使人们受益。在新兴市场,几年前我们在巴西调查“基础设施投资对个人意味着什么”?对1500名巴西人的问卷调查中,4%的巴西人表示基础设施意味着公路建设,2%的人表示是港口和机场,37%的人表示是健康,36%的人表示基础设施意味着移动。因此巴西人真正关心的是干净的水、卫生医疗以及工作往返的安全快捷——这就是大多数人所需要的基础设施。

巴西和美国的问卷结果的数字非常相似。人们真正关注的是水、高速公路和运输以及废水处理始终是人们认为最重要的四件事,基础设施与其相联,事关人们的生活质量。

疫情是思考基础设施问题的一个有趣的角度。疫情后很多事情都在调整,人们在讨论华盛顿特区或者纽约的城中心永远不会像过去那样,人们远程工作,可以在任何地方居住而没必要再到城中心的办公室上班了。这从侧面说明基础设施投资于宽带网络的建设会更有意义,随之而来的是,美国人与交通的关系、与汽车的关系、与能源的关系等都会彻底改变。这也会改变制造业的布局,使制造业成为令人难以置信的动态增长引擎。疫情向我们展示了新的可能性。

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