2020中国反垄断执法报告深度解读

作者 | 《财经》E法 樊瑞   编辑 | 朱弢

2021年09月06日 22:51  

本文5833字,约8分钟

长达267页的《中国反垄断执法年度报告(2020)》中有何亮点值得关注?下一步,反垄断立法、执法将走向何方?

2020年是中国反垄断史上最为关键的一年。年底开始,中央层面多次表态后,被学界称为“核武器”反垄断开始为更多公众所知,进而开始发挥巨大威力,令一些平台企业为之变色。

2020年反垄断有何值得关注的内容?9月3日,市场监管总局发布 《中国反垄断执法年度报告(2020)》(下称《报告》),其中公布2020年反垄断执法十大典型案例。

这是自2018年机构改革后,市场监管总局发布的第二份反垄断执法年度报告。

那么,这份长达267页的《报告》中有何亮点值得关注?2020年反垄断执法有何特点?下一步,反垄断立法、执法将走向何方?深入研读这份《报告》,可以从中看出执法机构关注重点,以及未来趋势。

01

2020年,反垄断分水岭

《中国反垄断执法年度报告(2019)》发布于2020年12月25日,这是市场监管总局发布的首份反垄断执法年度报告。从时间上看,2020年度报告发布的时间比同期提前近4个月。此外,内容也有所扩充,较去年增加27页。

浙江理工大学法学院院长、国务院反垄断委员会专家组咨询专家王健在接受《财经》E法采访时表示,从国际上来说,发布年度反垄断执法报告是普遍做法,中国发布也是例行动作。他指出,发布年度报告一方面有利于提高执法透明度,增强执法可预期性,促进反垄断执法规范化、制度化建设;另一方面有利于宣传反垄断执法成效,营造行业公平竞争环境,推动地方反垄断执法工作,贡献反垄断执法的中国方案。

中国社会科学院大学法学院副教授韩伟指出,市场监管总局公布《报告》具有双重意义。从国内来说,有利于提升中国反垄断执法透明度,强化竞争倡导、培育竞争文化,对学术研究、企业合规建设也有益处。从国际来看,可提高中国反垄断执法的国际影响力。

韩伟告诉《财经》E法,作为全球反垄断三大辖区之一,中国的反垄断动态日渐受到世界关注,如何更好地向域外传递中国反垄断执法信息,也为中国执法部门所重视。此前,市场监管总局在2020年反垄断综述中便提到,发布首部中英文版《中国反垄断执法年度报告(2019)》,其旨在向世界传递中国的反垄断声音。

北京知识产权法研究会竞争法专业委员会副主任兼秘书长魏士廪表示,《报告》分析详实,执法部门显示更高的效率。此外,对互联网、公用事业、医药行等八大行业单列一章,对典型案例的具体竞争状况展开分析,显示对重点行业的关注。

梳理中国的反垄断历史,《反垄断法》在其生效的12年后,在2020年迎来重要节点。在中央多次表态后,在学界有“核武器”之称的反垄断开始为更多公众所了解,进而开始发挥巨大威力,让诸多平台企业为之紧张。

2020年,中央对反垄断提出新的要求,并在年底频繁释放信号。2020年10月29日,中共十九届五中全会将公平竞争制度更加健全作为“十四五”经济社会发展重要目标,要求打破行业垄断和地方保护,形成国民经济良性循环;建设高标准市场体系,健全公平竞争审查机制,加强反垄断执法,提升市场综合监管能力。

这是中央第一次就反垄断执法密集表态。

2020年11 月 30 日,习近平在中央政治局第二十五次集体学习时强调,要加快完善相关法律法规,统筹推进反垄断法修订工作;要统筹做好知识产权保护、反垄断、公平竞争审查等工作,促进创新要素自主有序流动、高效配置;要完善知识产权反垄断、公平竞争相关法律法规和政策措施,形成正当有力的制约手段。

2020年12 月 11 日,中共中央政治局召开会议,要求强化反垄断和防止资本无序扩张。五天后的中央经济工作会议明确将“强化反垄断和防止资本无序扩张”列为 2021 年八项重点任务之一,强调反垄断、反不正当竞争是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求;要完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范;要加强规制,提升监管能力,坚决反对垄断和不正当竞争行为。

强化反垄断成为国家意志,在此背景下,相关责任部门不断推进反垄断执法、立法和司法进度。

02

增强经营者集中审查

具有重要意义的2020年,反垄断执法成果几何?

“见证反垄断工作开辟新局面、迈上新台阶”是《报告》的总结。《报告》指出,通过深化民生领域反垄断执法,着力稳预期、促发展、保民生;持续完善反垄断法律体系,提速加力公平竞争制度建设,着力为经济高质量发展提供制度保障;推进竞争领域制度型开放,积极参与全球竞争治理,着力营造高水平对外开放的竞争环境;规范平台经济竞争秩序,树立反垄断执法权威,着力推动建设高标准市场体系,开创反垄断工作新局面。

《报告》显示,2020年垄断案件结案 109 件,罚没金额 4.5亿元;收到经营者集中申报520件,立案485件,审结473件。

跟2019年相比,可以看到执法力度大为增强。2019 年共立案调查垄断案件 103 件,结案46 件,罚没金额 3.2亿元。收到经营者集中申报503件,立案462件,审结465件。

值得注意的是,经营者集中案件在2020年的反垄断执法实践中占有相当大的比例,立案和审结数量分别增长 5% 和 1.7%,平均立案和审结时间分别缩短 27% 和 14.5%,接受企业、公众电话咨询 3800 余次。

与经营者集中案相比,其他反垄断执法案件数量较少。其中,立案调查垄断协议案件20 件,滥用市场支配地位案件18件,滥用行政权力排除、限制竞争案件98件。

为什么查处的滥用市场支配的案件并不多?韩伟向《财经》E法解释,一方面,除了执法部门的主动调查,反垄断执法案件数量还取决于投诉举报的情况;另一方面,由于滥用市场支配地位案件对主体有特殊要求,在特定市场中拥有市场支配地位的主体毕竟数量有限,因此这一类案件数量在各国都不会太多。此外,滥用市场支配地位类案件往往绕不开相关市场界定以及支配地位认定等环节,分析难度对实际立案的数量也会产生一定影响。

韩伟指出,由于当事人中受损的一方面临很重的举证负担,因此在一些存在规则竞合的案件中,当事人可能选择适用《反不正当竞争法》。

《报告》称,在2020年,依法查处阿里收购银泰商业股权等3起平台企业未依法申报经营者集中案件,对阿里实施“二选一”行为涉嫌垄断案立案调查,树起反垄断执法权威。切实加强线上经济和规范社区团购秩序行政指导,引导企业依法合规经营,促进平台经济规范有序创新健康发展。

其中,阿里收购银泰和腾讯控股的阅文集团收购新丽传媒案,均成为2020年反垄断执法十大典型案例。两起案件在并购前均未向市场监管总局申报,构成未依法申报违法实施的经营者集中,但不具有排除、限制竞争的效果,市场监管总局对阿里和阅文分别处于50万元罚款。

这是反垄断执法十大典型案例首次纳入未依法申报经营者集中的处罚案件,昭胜律师事务所(年利达中国联营伙伴)合伙人廖曦认为,这反映了过去一年市场监管总局加大对未依法申报经营者集中,特别是互联网领域未依法申报违法行为的查处力度。

03

反垄断并不只针平台经济

《报告》强调,要加强执法,尤其是在平台经济领域滥用市场支配地位行为。

《报告》具体指出,当前平台经济领域“二选一”等限制竞争行为,破坏行业竞争秩序,损害消费者利益,阻碍创新,社会各方面反映强烈。互联网超级平台掌控平台规则、技术手段、数据和算法,占据较高市场份额,通过并购投资和限制竞争行为控制流量和生态,引发各界关于平台垄断的普遍担忧。

《报告》指出,市场监管总局加强平台经济领域反垄断执法,着力规范平台经济竞争秩序。2020年12月,市场监管总局根据举报,在前期核查研究的基础上,对阿里实施“二选一”等涉嫌垄断行为立案调查。在此基础上,2021年2月,国务院反垄断委员会发布《关于平台经济领域的反垄断指南》,进一步明确平台经济领域滥用市场支配地位案件反垄断执法的原则,明确 “二选一”“大数据杀熟”等行为可能构成滥用市场支配地位行为。

廖曦表示,2020年的十大典型案例类型全面,其中横向垄断协议案件2起,滥用市场支配地位案件2起,经营者集中审查案件2起,对未依法申报经营者集中的处罚案件2起,滥用行政权力排除、限制竞争案件2起。

从2020年年底开始,对平台经济领域的强监管开始成为新常态,但这并不意味着反垄断特别针对互联网巨头。

韩伟表示,中央从未如此高度关注反垄断法,近期更是将反垄断上升到国家战略层面的高度。在当前执法资源有限的情况下,重点办理一些有针对性的大案,特别是关系国计民生的案件,具有合理性,“重点应该关注的是涉案平台本身是否有问题,特定行为是否违法”,他指出,这种有重点的执法也是国际通行的做法。

王健此前在接受《财经》E法采访时表示,并不能认为平台经济领域受到反垄断执法的特别关注,“反垄断没有特区,任何企业违法,都可能要受到调查处理。”

从《报告》披露的执法案件数量上来看,绝大多数属于传统领域。韩伟指出,人们更多关注平台经济领域的反垄断执法,很大程度上是因为当前平台跟人们的生活联系非常紧密,人们感受更为强烈,“其实与其他国家相比,迄今为止中国平台经济领域反垄断执法的大案数量并不突出”。

从目的来说,反垄断保护的不是特定竞争者,而是竞争机制。韩伟表示,“近期针对互联网巨头的反垄断监管,不是为了故意打压巨头,我认为是有利于营造更为自由的竞争环境,确保国内市场能够成长出更多新巨头,也有利于通过竞争这一压力机制促进平台经济领域的创新。”

官方近期也曾就此表态,8月26日,中央财经委员会办公室分管日常工作的副主任韩文秀表示,反垄断是市场经济国家通行的做法,加强反垄断和反不正当竞争是一项重要的常态化工作。他强调,在网络平台企业当中,既有国有企业、民营企业,也有外资企业,还有很多混合所有制企业,整治规范互联网平台的政策是一视同仁的,“针对的是违法违规行为,绝不是针对民营企业和外资企业,这一点十分明确。”

04

行政垄断更加值得关注

2020年反垄断执法十大典型案例中,其中有两件涉及行政垄断。分别是山东省济宁市财政局滥用行政权力排除、限制竞争案,湖南省怀化市住房和城乡建设局滥用行政权力排除、限制竞争案,前者是地方政府对国营和民营公交公司给予差异化财政补贴,后者涉及当地天然气经营业务。

具体来说,济宁市财政局在市政府发布《公交投入和补贴资金管理办法》及配套文件后,将国营公交公司纳入成本规制管理并进行财政补贴,但民营公交公司却一直未被平等纳入管理并享有补贴。

怀化市住建局制定《怀化市区瓶装燃气行业整治工作方案》,要求怀化市城区瓶装燃气经营企业达成《联合经营框架协议》,整合销售业务;怀化市住建局燃气办对企业签订的有关协议予以鉴证,并拒绝有关企业恢复自主经营的要求,构成滥用行政权力排除、限制竞争行为。

目前,两起案件均已完成整改,怀化市住建局案还对相关责任人员进行了追责。

相比垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中审查这三种典型行为外,韩伟对《财经》E法指出,相对于市场主体的反竞争行为规制,如何通过规制政府行为实现公平竞争,推动市场对资源配置的决定性作用,对中国经济高质量发展更具深层意义。“实际上,反行政垄断需要更大的魄力,往往涉及多方利益博弈,对执法部门提出了更大的挑战,这类案件值得各界给予更多的关注与重视”。

《报告》还提及,要提速加力公平竞争制度建设。2020年完成印发《关于进一步推进公平竞争审查工作的通知》,修订《公平竞争审查制度实施细则》,完善审查机制,优化审查流程,强化制度刚性约束。组织对2019年前出台的政策措施进行全面清理,对12个省份清理工作开展直接督导,清理政策措施107万件,废止修订近6000件。组织开展2020年公平竞争审查督查,促进制度权威和效能显著提升。

韩伟指出,近年各级政府空前重视公平竞争审查制度,他曾多次受国家部委、省、市等各级政府部门邀请,针对公平竞争审查制度进行授课,并参与了不少拟出台政策的公平竞争审查评估工作,“这几年各地政府的重视程度明显提升”。

05

未来执法立法走向

廖曦指出,《报告》除了回顾2020年以及整个“十三五”期间的反垄断执法,还开辟专章阐述了“十四五”反垄断领域的计划和展望,他指出,这是应重点关注的内容,“企业和大众均可籍此管窥未来数年反垄断立法和执法趋势。”

《报告》指出,要加快推进《反垄断法》修订,进一步完善反垄断配套立法,不断丰富反垄断指南体系,抓紧出台《关于原料药领域的反垄断指南》,推进《企业境外反垄断合规指南》起草,研究制定《垄断协议豁免适用指南》;健全反垄断执法程序,完善相关工作规则,总结实践经验和经济社会发展状况,形成具有中国特色的反垄断执法手册,统一执法标准,强化内部制度建设,提高监管的专业化、标准化、规范化水平。

廖曦指出,具体规则和制度方面,《报告》提到市场监管总局将开展纵向非价格垄断协议问题研究,完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范,还提到了改革经营者集中申报标准,提高违法实施集中案件处罚力度。“可以预期,未来数年内,在这些各界广泛关注的问题上将出现新突破。”他认为。

下一步的反垄断执法将聚焦何处?《报告》透露,要强化平台经济领域反垄断执法,将推动发展、支持创新和保障民生作为执法重点领域,推进重大典型案件查办,充分发挥重大典型案件的示范效应和对反垄断工作的整体推动作用。对于垄断行为频发的行业和领域,执法部门会集中执法力量开展更有针对性的执法行动,坚决维护市场公平竞争。

在执法对象上,也坚持一视同仁、公正监管,无论国企民企、内资外资,都要遵守公平竞争的规则,无论传统行业、新兴业态,都不是反垄断法外之地。《报告》要求“要始终坚持平等对待所有市场主体,公平公正开展执法”,保障各类市场主体公平参与市场竞争。

2021年已经过半,截至目前市场监管总局已经办理和公布多起类型多样且具有开创意义的案件。可以预见的是,接下来市场监管总局将继续强化监管,反垄断执法将日益常态化。

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