“十五五”时期，是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，也是进一步全面深化改革的攻坚期，国家经济社会发展进入了新的历史方位。这一时期的外部环境和内部条件也将变得异常复杂。
从国际看，世界百年未有之大变局加速演进，全球化逆流甚嚣尘上，国际环境更趋复杂严峻；从国内看，发展不平衡不充分问题仍然突出，周期性问题与体制性问题相互交织，总量性矛盾与结构性矛盾相互掣肘，供给侧问题与需求侧问题相互牵绊，发展型问题和治理型问题相互叠加，改革和发展任务十分艰巨繁重，发展转型和体制转型压力和难度不断加大，这赋予了“十五五”规划新的时代属性。
但无论形势多么严峻复杂，我们都必须善于从“噪音”中发现和淬炼“信号”，牢牢抓住世界发展的大势和大局，从中发现战略机遇和发展空间，为国家的长远发展赢得主动，为国民的福祉改善提供源泉。
习近平总书记针对“十五五”规划编制工作强调，科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势，编制和实施“十五五”规划，对于全面落实党的二十大战略部署、推进中国式现代化意义重大。
从发展和改革两条线索中
把握“十五五”规划的历史方位
发展与改革一直是理解和把握中国经济社会发展的两条基本线索，从这两个方面科学把握“十五五”时期中国经济社会发展的历史方位，对于“十五五”规划编制和实施具有重要意义。
（一）“发展”的线索
中国经济社会建设始终围绕建设“现代化国家”这一鲜明主题。从第一个五年计划到第十四个五年规划，一以贯之的主题是把中国建设成为社会主义现代化国家。“一五”到“五五”计划，主要是“一化”即社会主义工业化以及对“四个现代化”的探索；“六五”与“七五”计划的主要目标是实现“三步走”战略的第一步，即基本解决了温饱问题；经过“八五”和“九五”计划的努力，中国超额完成人均国内生产总值（GDP）比1980年翻两番的任务，进入世界银行划分的下中等收入国家行列，实现了“三步走”战略中实现第二步战略目标；从“十五”计划开始，启动第三步走战略目标，提出中国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段；通过实施“十一五”规划，中国实现了从下中等收入国家到上中等收入国家的跨越，GDP跃居世界第二位；经过“十二五”和“十三五”规划的实施，中国彻底打赢“三大攻坚战”，取得全面建成小康社会的伟大历史性成就，中华民族伟大复兴向前迈出了新的一大步；“十四五”规划开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，擘画了全面建设社会主义现代化国家新征程的宏伟蓝图。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，要实现2035年人均GDP较2020年翻一番的目标，那么未来10年我国的平均经济增速就要保持在4.17%以上。为给“十六五”时期留出空间，确保2035年能够如期基本实现社会主义现代化，“十五五”时期必须尽可能保持比较合意的经济增速，要通过全面发力，夯实基础，并且还要在此基础上，推动经济社会迈向更高层次的高质量发展。
（二）“改革”的线索
改革是国家发展最鲜明的注脚，围绕党的中心任务谋划和部署改革，是我们党领导改革开放的成功经验。新中国成立以来，波澜壮阔的中国特色社会主义改革紧紧围绕社会主义现代化建设目标一轮一轮地展开。“一五”计划到“五五”计划时期，“现代化战略”在国民经济恢复、向社会主义过渡时期逐步酝酿成形，通过“三大改造”即对个体农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，实现了在计划经济体制条件下初步建立比较完整的工业体系和国民经济体系。1978年，党的十一届三中全会作出了把党和国家工作重心转移到经济建设上来以及实行改革开放的战略决策，开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期。“六五”计划到“十二五”规划时期，在“三步走”战略的指引下，中国初步建立并不断完善社会主义市场经济体制，在解决了温饱问题基础上实现了总体小康。随着社会主义市场经济体制改革不断深入，社会主义市场经济体制逐步走向成熟定型，特别是，2013年党的十八届三中全会实现改革由局部探索、破冰突围到系统集成、全面深化的转变，开创了中国改革开放新局面。通过“十三五”规划的实施，中国取得打赢“三大攻坚战”的决定性胜利，实现全面建成小康社会的战略目标。2024年，党的二十届三中全会紧紧围绕党的二十大提出的中国式现代化建设宏伟蓝图，面对纷繁复杂的国际国内形势，面对新一轮科技革命和产业变革，面对人民群众新期待，继续把改革向纵深推进。党的二十届三中全会明确提出，到二〇二九年中华人民共和国成立八十周年时，完成《决定》提出的改革任务。这就意味着，新一轮的全面深化改革将贯穿“十四五”规划后半程和“十五五”规划全过程。为此，“十五五”时期必须推动社会主义市场经济体制、经济高质量发展体制机制、支持全面创新体制机制、宏观经济治理体系、城乡融合发展体制机制、高水平对外开放体制机制、文化体制机制、保障和改善民生制度体系、生态文明体制、国家安全体系和能力现代化等方面的重大改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，为中国式现代化提供强大动力和制度保障。
深刻把握“十五五”时期的国内外形势与时代特征
“十五五”时期，中国将面临比以往更为复杂严峻的国内外形势，中华民族伟大复兴的战略全局与世界百年未有之大变局的历史性交汇，将以更为激烈的方式演化升级。这些时代特征，都为“十五五”规划打上了独特的属性标签。
（一）国内外形势
从国际形势看，中美战略博弈进入相持关键期，形势更趋复杂，新一轮科技革命和产业变革处于加速突破期，新技术新赛道竞争更趋激烈，经济全球化进入深度调整期，产业链供应链本土化、区域化、集团化，特征更趋明显，地缘冲突进入多发易发期，中国周边安全局势更趋紧张。从国内形势看，传统动能增长空间收窄，新动能的商业模式构建尚需时日，推动新旧动能转换进入关键时期，应当统筹兼顾新动能培育和旧动能改造；外部需求不断收缩，内需主导作用愈发凸显，应当进一步激发消费潜能和扩大有效投资需求；农业农村现代化这一短板和薄弱环节亟待加速，应当进一步完善城乡融合发展体制机制，尽可能地打破城乡二元体制的藩篱；改革开放进入新的窗口期，应当进一步统筹推进深层次改革和高水平开放；社会发展与经济发展的互动关系进入新阶段，应进一步注重社会发展对经济发展的协同带动作用；如期实现碳达峰目标任务艰巨，应当进一步推动经济社会发展全面绿色转型，以生态资产和生态要素为基础，重塑经济发展的底层逻辑；重点领域风险隐患增多，应当进一步提高经济社会发展韧性、防范化解系统性风险。
（二）机遇挑战
“十五五”时期，我国面临的重大战略机遇和风险挑战并存，不确定难预料因素增多。但也必须看到，中国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势、丰富人才资源优势更加彰显。依托这些优势，我们有条件抓住机遇、克服挑战、化危为机，牢牢把握发展主动权，打开事业发展新天地。
未来五年，中国发展将迎来诸多战略机遇：一是全球经济格局面临重塑，“东升西降”趋势更加凸显，新兴经济体和发展中国家的崛起为全球经济增长注入了新动力，为中国推进高水平对外开放，与“全球南方”国家开展务实合作，在全球发展中展现中国担当，为全球治理体系贡献中国智慧提供机遇；二是新一轮科技革命和产业变革处于加速突破期，科技成为大国间竞争博弈的焦点，为中国加快培育形成新质生产力，为经济增长注入新动能提供机遇；三是外资外贸对经济增长的刺激作用趋缓，内需作用日益凸显的背景下，对中国着力推动全国统一大市场建设，畅通国内经济循环，加快构建强大国内市场和内需体系形成了倒逼，也提供了机遇窗口期；四是数字经济和人工智能技术快速发展，将重塑人类生产生活范式，促进生产力革命性跃迁和生产关系深层次变革，推动经济社会全面数智化转型、全面步入智能经济和智能社会发展新阶段。
未来五年，中国面临的风险挑战主要包括：一是国际秩序进入激烈的动荡变革期的背景下，地缘政治博弈愈演愈烈，中美经贸斗争进入关键阶段，中国将面临更加严峻的技术封锁、贸易壁垒和投资限制，同时，发达国家推动高端制造业回流，新兴经济体积极承接国际产业转移，将对中国产业链供应链安全、国际市场拓展以及能源安全和粮食安全构成一定挑战；二是国内经济发展处于新旧动能接续转换的关键阶段，传统的房地产发展模式、参与国际大循环的发展方式、粗放的城镇化开发方式均难以为继，一些行业需求已经达峰，不少传统产业甚至一些新兴产业的产能利用率明显下降，经济发展面临速度放缓、动力减弱、预期乏力等“阵痛”，叠加人工智能等新技术应用影响，结构性失业和就业质量下降问题更加突出；三是少子高龄化趋势持续强化，对中国劳动力供给、社会保障、医疗服务等方面带来严峻挑战；四是经济发展不平衡不充分问题仍然突出，城乡区域协调性有待提高，收入分配差距仍然比较明显，更具韧性的减贫机制有待健全，对中国统筹区域协调发展，推动共同富裕带来一定挑战；五是绿色低碳发展面临“碳达峰”目标和经济增长的双重压力，特别是人工智能等新技术、新业态目前具有“高能耗”特征，对中国全面推进绿色低碳转型构成一定压力。
（三）规划属性
从“一五”计划以来，每一个国家发展规划（计划）都具有鲜明的时代特征，这些时代特征决定了规划的属性标签。“十五五”时期的形势和环境决定了，“十五五”规划是增量性规划、调整性规划、改革性规划、动员性规划。
1.增量性规划
从“一五”计划以来，国家发展规划（计划）无一例外地都明确提出要做大规模和体量，保持较高的经济增速始终是最为关键的目标之一。因而，所有的国家发展规划都是增量性规划，而非减量性规划。“十五五”时期，潜在经济增长率较此前将有所下降。考虑到经济发展由增量时代进入存量时代，在闲置资源比较普遍存在的条件下，社会预期和有效需求相对低迷的局面难以根本扭转，实际增速往往难以达到潜在增速。这就意味着，确保经济保持一定水平的增速，将成为“十五五”时期几乎最为重要的目标。实践证明，必须坚持发展是第一要务，必须坚持用发展的办法解决前进中的问题，没有总量、没有速度，只会让局面更加复杂。因此，无论是全国还是地方，必须旗帜鲜明地强调规划的“增量属性”。
2.调整性规划
长期以来，国家发展规划除了强调做大总量，也十分注重结构调整与优化。在新中国成立初期，就特别强调要处理好重工业和轻工业农业的关系、沿海工业和内地工业的关系、经济建设和国防建设的关系等。之后，在国家发展规划（计划）的指导方针中，始终强调总量增长与结构优化相统一，并逐步将结构性问题丰富拓展为需求结构、产业结构、城乡区域结构、空间结构、社会结构、能源资源结构等。“十三五”规划提出“以供给侧结构性改革为主线”，“十四五”规划进一步强调“以深化供给侧结构性改革为主线”，深刻体现了一脉相承、一以贯之的结构调整导向。“十五五”时期，中国正处于由中等收入阶段向高收入阶段迈进的关键时期，经济社会发展的各类结构将面临深刻调整和转型升级，特别是伴随经济由中高速增长时期进入减速下行期的过程中，暴露出来的结构性矛盾将更加突出。实践证明，只有成功地应对这些结构性矛盾并有效地推动结构化转型，才有可能顺利地跨越中等收入陷阱。因此，必须强化规划的“调整属性”。
3.改革性规划
在早期的国家发展规划（计划）中，往往将“深化经济体制改革”作为确保规划实施的重要动力和支撑，放在规划比较靠后的位置。党的十八届三中全会后制定“十三五”规划，将“构建发展新体制”这一系统阐述改革的篇章史无前例地放在了“第三篇”的突出位置，并将十八届三中全会的提出的重大改革举措融入规划的各领域，呈现出更加鲜明的改革属性。党的二十届三中全会《决定》围绕中国式现代化进一步全面深化改革，提出369项重大改革举措，并首次明确了完成时限，即2029年前完成改革任务。这就意味着，“十五五”规划既承担着完成发展任务的使命，也承担着完成改革任务的责任，而且，很多发展任务的完成需要更多地从改革方面想办法、谋出路。因此，必须强化规划的“改革属性”。
4.动员性规划
国民经济动员是指国家将国民经济各部门和相应的国家机构有组织、有计划地由平时状态转入战时状态，充分调动国家的经济能力，提高生产水平，保障战争的需要。具体主要包括，工业动员、农业动员、交通通信动员、物资储备与动员、财政金融动员等。当今世界，百年变局加速演进，国际形势变乱交织。我们的前进道路上必定会有艰难险阻，可能遇到风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验，必须做好应对一系列新的风险挑战的准备。特别是在“十五五”时期，安全形势日益严峻复杂，传统安全与非传统安全相互交织，各类安全风险挑战对经济社会发展、城乡发展韧性、人民财产安全造成的冲击存在不断扩大的趋势，气候变化引致的自然灾害、公共卫生危机、安全生产灾难、社会安全危机等都要求，我们在重大生产力布局、区域经济布局、战略物资储备、基础设施建设标准、终端产品开发等建设和发展任务上，都要充分考虑安全发展场景的需要。因此，必须在一定程度上强化规划的“动员属性”。
以高质量发展为主题，
科学布局“十五五”规划主要目标和战略抓手
面对严峻复杂的国内外形势，我们必须积极稳妥应对美西方国家重重围堵和阻遏，必须稳住经济增长速度，同时还要实现两个重塑。一是重塑与世界的关系，以新的姿态和方式探索建立全球治理的新规则；二是重塑经济增长动力机制和动能结构，以新的理念和逻辑构建经济增长新的生态系统。这是“十五五”时期的发展形势提出的时代要求和核心任务，要通过“两个重塑”实现在动荡不安的世界格局中“突围破局”，在动能转换和结构转型的关键时期行稳致远。“十五五”时期，要深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，围绕全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，统筹国内国际两个大局，完整准确全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，坚持稳中求进工作总基调，坚持以经济建设为中心，以推动高质量发展为主题，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，坚持统筹发展和安全，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，以国家战略利益为基础确定主要目标指标，以推动强国建设为中心任务，以进一步全面深化改革和更高水平对外开放为根本动力，顺应数智化、绿色化、老龄化的时代特征，畅通新消费和新质生产力的新循环，推动人的全面发展、全体人民共同富裕迈出坚实步伐，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展。
（一）“十五五”时期要以推动高质量发展为主题
高质量发展是当前和未来中国经济社会发展的鲜明主题。“十五五”时期，中国的高质量发展要进一步突出创新驱动和产业转型升级，推动经济发展从要素驱动向创新驱动转变，实现产业结构优化升级，同时也将更加注重发展的全面性和协调性，统筹经济增长与社会进步、生态保护、民生改善、安全治理的关系，续写经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹新篇章，奋力开创中国式现代化建设新局面。具体来看，要坚持以下几个方面。
一是高水平科技自立自强。“十五五”时期，中国式现代化要靠科技现代化作支撑，实现高质量发展要靠科技创新培育新动能，必须充分认识科技的战略先导地位和根本支撑作用，锚定2035年建成科技强国的战略目标，加强顶层设计和统筹谋划，加快实现高水平科技自立自强。党的二十大报告提出，必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能、新优势，以加快建设科技强国。党的二十届三中全会进一步指出，要构建支持全面创新体制机制，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，并对统筹推进教育科技人才体制机制一体改革作出了重要部署。党的二十届四中全会强调，统筹教育强国、科技强国、人才强国建设，提升国家创新体系整体效能，全面增强自主创新能力，抢占科技发展制高点，不断催生新质生产力，要加强原始创新和关键核心技术攻关，推动科技创新和产业创新深度融合，一体推进教育科技人才发展。
二是高水平现代化产业体系。新发展格局以现代化产业体系为基础，经济循环畅通需要各产业有序链接、高效畅通。党的二十大报告提出，要继续把发展经济的着力点放在实体经济上，扎实推进新型工业化，加快建设制造强国、质量强国、网络强国、数字中国。党的二十届三中全会进一步指出，要健全因地制宜发展新质生产力体制机制，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系。党的二十届四中全会强调，要坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，坚持智能化、绿色化、融合化方向，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国，保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系，要优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业，促进服务业优质高效发展，构建现代化基础设施体系。
三是高水平社会主义市场经济体制。要围绕构建高水平社会主义市场经济体制，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系，纵深推进全国统一大市场建设。党的二十大报告明确将“构建高水平社会主义市场经济体制”作为加快构建新发展格局、着力推动高质量发展的重要战略任务，提出完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，以确保充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，落实“两个毫不动摇”，构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系，为构建新发展格局提供坚实支撑。党的二十届三中全会进一步指出，高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障，必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，既“放得活”又“管得住”，更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力，要坚持和落实“两个毫不动摇”，构建全国统一大市场，完善市场经济基础制度。党的二十届四中全会强调，要坚持和完善社会主义基本经济制度，更好发挥经济体制改革牵引作用，完善宏观经济治理体系，确保高质量发展行稳致远，要充分激发各类经营主体活力，加快完善要素市场化配置体制机制，提升宏观经济治理效能。
四是高水平对外开放。建设更高水平开放型经济新体制是我们主动作为以开放促改革、促发展的战略举措，以制度型开放为重点，聚焦投资、贸易、金融、创新等对外交流合作的重点领域深化体制机制改革，完善配套政策措施，积极主动把中国对外开放提高到新水平。党的二十大报告提出，要推进高水平对外开放，依托我国超大规模市场优势，以国内大循环吸引全球资源要素，增强国内国际两个市场两种资源联动效应，提升贸易投资合作质量和水平，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，深度参与全球产业分工和合作，维护多元稳定的国际经济格局和经贸关系。党的二十届三中全会进一步指出，必须坚持对外开放基本国策，坚持以开放促改革，依托我国超大规模市场优势，在扩大国际合作中提升开放能力，建设更高水平开放型经济新体制，并在稳步扩大制度型开放、深化外贸体制改革、深化外商投资和对外投资管理体制改革、优化区域开放布局、完善推进高质量共建“一带一路”机制等方面做出改革部署。党的二十届四中全会强调，要稳步扩大制度型开放，维护多边贸易体制，拓展国际循环，以开放促改革促发展，与世界各国共享机遇、共同发展，要积极扩大自主开放，推动贸易创新发展，拓展双向投资合作空间，高质量共建“一带一路”。
五是高水平保护。高水平保护是高质量发展的重要支撑，生态优先、绿色低碳的高质量发展只有依靠高水平保护才能实现。新征程上，应以高水平保护筑牢绿色低碳发展基石，进一步全面深化改革，健全生态环境治理体系，健全绿色低碳发展机制，加快推动形成更有活力、更有韧性、更加均衡、更可持续的高质量发展崭新局面。党的二十大报告提出，要推进美丽中国建设，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。党的二十届三中全会进一步指出，“健全绿色低碳发展机制”“促进绿色低碳循环发展经济体系建设”。随后，中共中央、国务院印发《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》，就加快经济社会发展全面绿色转型作出系统部署。党的二十届四中全会强调，要牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，筑牢生态安全屏障，增强绿色发展动能，要持续深入推进污染防治攻坚和生态系统优化，加快建设新型能源体系，积极稳妥推进和实现碳达峰，加快形成绿色生产生活方式。
六是高水平安全。建设更高水平平安中国，事关事业兴旺发达、事关人民美好生活、事关国家长治久安。要坚定不移贯彻总体国家安全观，在国家更加安全、社会更加有序、治理更加有效、人民更加满意上持续用力，把平安中国建设推向更高水平。党的二十大报告提出，推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定，要坚持以人民为中心的安全理念，以政治安全为基石，经济安全为基础，同时依托军事、科技、文化和社会安全等全方位保障。不仅要关注传统安全领域，还要防范和应对非传统安全威胁。党的二十届三中全会进一步指出，国家安全是中国式现代化行稳致远的重要基础。必须全面贯彻总体国家安全观，完善维护国家安全体制机制，实现高质量发展和高水平安全良性互动，切实保障国家长治久安，并对推进国家安全体系和能力现代化作出重要部署。党的二十届四中全会强调，要坚定不移贯彻总体国家安全观，走中国特色社会主义社会治理之路，确保社会生机勃勃又井然有序，要健全国家安全体系，加强重点领域国家安全能力建设，提高公共安全治理水平，完善社会治理体系。
七是高品质生活。要实施扩大内需战略，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定，要增强消费能力，改善消费条件，创新消费场景，使消费潜力充分释放出来。党的二十大报告提出，要增强消费对经济发展的基础性作用。党的二十届三中全会进一步强调，要完善扩大消费长效机制，减少限制性措施，合理增加公共消费，积极推进首发经济，加快完善“想消费”“敢消费”和“能消费”的政策环境，提高人民收入水平，改善收入和财富分配格局，增强人民消费能力。聚焦汽车、住房等关键领域，减少限制性措施，对可以依靠市场充分竞争提升供给质量的服务消费领域取消准入限制，持续释放服务消费潜力。党的二十届四中全会强调，坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民群众急难愁盼问题，畅通社会流动渠道，提高人民生活品质。
（二）把强国建设作为中心任务
要坚持“强国建设和民族复兴”这个中心任务，以强国建设为牵引，补短板、强弱项，守住底线、防住风险，锻长板、塑优势，积极竞争、合作共赢。在全面推进中国式现代化建设的宏伟征程中，党中央、国务院提出了一系列强国战略，主要包括航天强国、科技强国、海洋强国、交通强国、网络强国、贸易强国、制造强国、质量强国、文化强国、教育强国、体育强国、人才强国、农业强国、金融强国、知识产权强国、人力资源强国、旅游强国、能源强国等。党的二十届四中全会对航天强国、科技强国、海洋强国、交通强国、网络强国、贸易强国、制造强国、质量强国、文化强国、教育强国、体育强国、人才强国、农业强国、金融强国、旅游强国、能源强国等十六个方面的强国建设任务作出阶段性战略安排。“十五五”时期，就是要把这些强国建设作为工作主线，紧紧围绕强国建设实现高质量发展。
（三）“十五五”规划的主要目标
国家战略目标来源于国家战略利益。“十五五”时期，中国的国家重要战略利益主要是：推动高质量发展，支撑中国式现代化建设，具体包括科技创新、民生改善、绿色低碳、协调发展、高水平对外开放和增强文化软实力等。
一是科技创新与核心技术自主可控。高水平科技自立自强是应对全球重大风险挑战、实现中华民族伟大复兴的重大支撑。特别是在“十五五”时期全球科技局势复杂多变、大国博弈日益激烈的背景下，中国更需要加快突破半导体、人工智能、量子计算等“卡脖子”领域，构建自主可控的数字技术创新体系，保障高科技产业的产业链自主性，从而推动产业结构转型升级稳健前行。
二是推进共同富裕。中国式现代化是全体人民共同富裕的社会主义现代化。“十五五”时期，共同富裕对于破解中国当前经济困局具有更加重要的意义。
三是加快绿色低碳转型。“十五五”时期是中国实现2030年碳中和目标的攻坚期，统筹经济发展和全面绿色低碳转型的需求更加迫切。推动经济绿色低碳转型不仅是应对全球气候变化的必然选择，同时也是重塑经济结构、培育新质生产力、实现人与自然和谐共生的战略机遇。
四是实现城乡区域协调发展。当前，中国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分，由地理环境和要素禀赋导致的“东西差距”与由市场化基因和体制机制差异导致的南北差距相叠加，城市化地区与农产品保障区、生态安全区、边疆地区之间的协同性与均衡性有待提高。“十五五”时期，发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体，对于保障经济社会可持续发展、人民福祉和边疆地区安全具有重要意义。
五是高水平对外开放与营造良好的国际环境。高水平对外开放是构建新发展格局的重要支撑。“十五五”时期，世界百年未有之大变局将进一步加速演进，世界进入新的动荡变革期，我国必须准备接受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。开放是世界大势、时代潮流，越是面对外部风浪就越要坚持和扩大对外开放。同时，中国也要积极参与国际规则制定，提升全球治理话语权，为高质量发展主动营造良好的国际环境。
六是增强文化软实力，加强文化自信。坚定文化自信具有凝神聚力、促进国家稳定统一的重要意义，是维护国家安全的“精神盾牌”，是推动中华民族发展的精神内核和持续动力。“十五五”时期，必须坚定不移地面向现代化、面向世界和面向未来，发展社会主义先进文化，继承和弘扬红色革命文化和精神，把社会主义核心价值观融入社会发展各方面，推动中华优秀传统文化创新发展。
“十五五”时期，要根据上述国家重要战略利益形成未来五年经济社会发展的主要目标。具体应当包括但不限于以下几个方面：一是保持经济质的有效提升和量的合理增长，高质量发展取得显著成效；二是科技自立自强水平大幅提高、能力大幅提升；三是新型工业化、信息化、新型城镇化与农业农村现代化取得重大进展；四是区域经济布局和国土空间发展格局持续优化；五是民生福祉持续改善，人民生活品质不断提高；六是社会文明程度明显提升，文化软实力和文化自信显著增强；七是全面绿色转型取得标志性成果，美丽中国建设取得新的重大进展；八是进一步全面深化改革取得新突破，高水平社会主义市场经济体制基本建成，高水平对外开放体制机制更加完善；九是国家安全屏障更加巩固，保障能力全面加强。
根据以上目标，在经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色低碳、安全保障等方面设置政策含义明确、统计基础好、代表性强的具体指标。其中，“十五五”时期的GDP增速非常关键，必须凝聚共识，提出鲜明的增速目标。根据到2035年中国人均国内生产总值达到中等发达国家水平的远景目标，“十五五”期间中国需要保持年均4.5%-5%的经济增长速度。根据未来一段时期中国经济增长潜力和动力保障程度，同时充分考虑国内外经济发展环境的复杂性和不确定性，以及国内改革发展任务情况，最后对照2035年基本实现社会主义现代化目标，“十五五”期间中国GDP增速目标需要保持在5%左右。在这一目标导向下，发展环境相对从容，有助于更加积极主动地应对一些逆风逆水的外部因素，增强宏观调控的主动性和灵活性。
（四）“十五五”规划的战略抓手
实现社会主义现代化是一个阶梯式递进、不断发展进步的历史过程，需要不懈努力、接续奋斗。“十五五”时期，围绕重塑经济动力机制、推动新旧动能转换这一中心任务，按照“小切口、大抓手”的原则，我们从全方位扩大国内需求、建设现代化产业体系、全面推动数智化转型、加快经济社会发展全面绿色转型、积极应对人口老龄化、发挥经济体制改革牵引作用、扩大高水平对外开放等七个方面入手，梳理“十五五”时期的关键战略抓手。需要说明的是：第一，扩大内需是强调需求侧的问题，建设现代化产业体系是强调供给侧的问题。“十五五”时期，需求问题上升为主要矛盾，供给的矛盾又进一步对需求问题形成掣肘，因此，需要供需双侧发力，打通新供给与新需求之间的新循环，深入挖掘新需求与新供给带来的新机遇和新空间。第二，全面推动数智化转型、加快经济社会发展全面绿色转型、积极应对人口老龄化等三方面内容，主要强调的是顺应数智化、绿色化、老龄化这三个不以人的意志为转移的时代特征，并从中挖掘新机遇新空间。第三，发挥经济体制改革牵引作用、扩大高水平对外开放，一方面强调要以改革的办法解决动力机制的问题，另一方面强调，越是全球化逆潮之下，越是在全球治理赤字不断扩大的时期，我们越要积极以新的姿态和方式参与全球化，参与全球治理规则的重塑。
1.抓住新型消费和有效投资，全方位扩大国内需求
扩大内需是中国经济发展的长期战略方针和基本立足点，也是促进经济均衡发展的根本途径和内在要求。党的十八大以来，中国立足超大规模市场优势，坚持实施扩大内需战略，出台实施一系列政策举措，内需对经济发展的支撑作用更加凸显。扩大内需成为新时期稳定经济增长、推动高质量发展的关键举措，其中消费日益成为拉动经济增长的基础性力量，而扩大有效投资仍然是经济增长的重要推动力。新时代新征程，中国要着眼于构建新发展格局的战略考量，全方位扩大内需，坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点，着力构建一个以国内需求为主导、国内国际市场联动的新格局。
“十五五”时期，把发展新质生产力和拓展新型消费结合起来，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动，是新时期统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，是实现国民经济良性循环的关键抓手、推动经济高质量发展的内在要求、构建新发展格局的有效途径、满足人民对美好生活新期待的现实需要。新型消费作为消费升级的重要方向和内需增长的新引擎，承载着激活市场潜力、引领产业变革的关键使命。当前，国内居民消费需求日益多元且注重品质体验，消费趋势加速向数字化、绿色化、服务化转型，因此，探索新型消费发展路径，以新抓手推动消费结构优化升级，既是顺应时代发展潮流、释放超大规模市场优势的必然选择，也是畅通国民经济循环、增强发展内生动力的重要举措。其中，数字消费、文旅消费、国潮消费、悦己消费、知识消费、健康消费等将是“十五五”时期中国培育新型消费的重点方向。
投资是经济增长的重要推动力，投资效益在很大程度上影响着经济发展质量。随着中国经济进入高质量发展阶段，投资也需要适应新时期的发展需求，坚持质量第一、效益优先。今天的投资结构和质量，决定明天的产业结构和经济质量。因此，要扩大有效投资，切实发挥投资对扩内需、稳增长、促转型的带动作用，引导投资向发展新质生产力、改善民生福祉等方面倾斜。科创投资、新型基础设施和应急基础设施等与“十五五”中国经济社会发展的时代特征相契合，如以气候变化为逻辑起点，以提升城市韧性、提高国民应急能力和素养为场景的新投资，是最为紧迫、真实而有效的需求之一，必将成为“十五五”时期扩大有效投资的重要领域。
2.以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系
习近平总书记指出，新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。它由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。培育发展新质生产力源于颠覆性科技创新，落脚点是产业创新，即建设现代化产业体系。这就要求既要推动科技创新和产业创新深度融合，助力发展新质生产力，又要聚焦现代化产业体系建设的重点领域和薄弱环节，增加高质量科技供给，培育发展新兴产业和未来产业，积极运用新技术改造提升传统产业。
“十五五”时期，高质量发展是中国式现代化的首要任务，发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，必须以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基。坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，坚持智能化、绿色化、融合化方向，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国，保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系。其中，智能网联汽车、低空经济、生物医药、新材料、海洋产业等战略新兴产业将是“十五五”时期，引领经济发展的新支柱、新赛道，也是促进新旧动能接续转换的关键所在；“新一代人工智能+”、人形机器人、新型储能等未来产业将是驱动未来经济发展的新增长引擎；而运用新技术、新理念对房地产、传统产业进行转型升级，重塑传统产业竞争新优势，将是“十五五”时期，推动新旧动能接续转换的关键抓手。
3.全面推动数智化转型，加快建设数字中国
当今世界正经历新一轮科技革命和产业变革，数智化转型已成为不可逆转的时代潮流。全球数字经济蓬勃发展，数字技术正深刻改变着生产方式、生活方式和治理方式，成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央超前部署数字中国的建设蓝图，围绕推动数字基础设施建设、数字经济发展、数字化融入社会治理作出一系列重要指示。习近平总书记强调，要加快建设数字中国，构建以数据为关键要素的数字经济，推动实体经济和数字经济融合发展。
“十五五”时期，是中国前期数字化转型和数字中国建设成果的深化拓展期，也是推动人工智能与经济社会各行业各领域广泛深度融合的关键期，还是为迈向更高水平的数字经济与智能社会筑牢根基，加快形成人机协同、跨界融合、共创分享的智能经济和智能社会新形态的奠基期，更是中国在全球数字化浪潮中抢占先机、实现跨越发展的机遇期。“十五五”期间，中国将在数字化转型的基础上进一步向智能化发展，深入推进数字中国建设，促进数字经济与实体经济深度融合，完善算力、可信数据空间等数字经济基础设施，培育数商等促进数据要素价值实现的微观经济主体，完善数据跨境流动，治理跨境数据流动，持续完善数字政府的共享协调机制、共建共用水平、应用服务效能、治理模式探索和安全保障水平。
4.加快经济社会发展全面绿色转型，推动美丽中国建设
绿色发展是高质量发展的底色，是习近平经济思想的重要内容。习近平总书记指出，推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节。习近平总书记强调，新质生产力本身就是绿色生产力，这一重要论断，深刻阐明了新质生产力与绿色生产力的内在关系。党的二十届三中全会提出必须完善生态文明制度体系，协调推进降碳、减污、扩绿、增长，积极应对气候变化，加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制。
“十五五”时期是中国实现2030年“碳达峰”目标的攻坚期。根据《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》，到2030年，重点领域绿色转型取得积极进展，绿色生产方式和生活方式基本形成，减污降碳协同能力显著增强，主要资源利用效率进一步提升，支持绿色发展的政策和标准体系更加完善，经济社会发展全面绿色转型取得显著成效。“十五五”时期，要以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，筑牢生态安全屏障，增强绿色发展动能，要持续深入推进污染防治攻坚和生态系统优化，加快建设新型能源体系，积极稳妥推进和实现碳达峰，加快形成绿色生产生活方式。其中，培育绿色消费，进一步普及新能源汽车，发展绿色贸易将是我国加快经济社会发展全面绿色转型，推动美丽中国建设的关键抓手。
5.积极应对人口老龄化，推动人口高质量发展
人口发展是关系中华民族伟大复兴的大事，人口问题始终是中国面临的全局性、长期性、战略性问题。当前，中国人口发展也进入了一个新的时期。综合研判，随着经济社会发展和人口年龄结构变化，中国总体上已由人口增量发展转向减量发展阶段，人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等明显的趋势性特征。
“十五五”时期，推动人口高质量发展，实施积极应对人口老龄化国家战略将是中国经济社会发展的重要任务。因此，要加快发展银发经济，培育银发消费，加强老年用品和服务供给，激发老年人消费潜力，开辟增长新赛道。在更大的尺度上，要强调由投资于物和投资于人紧密结合，以此推动中国从人口资源大国迈向人力资本强国。要围绕提升人力资本为目标制定产业政策、就业政策、创新政策，促进高质量充分就业，畅通社会流动渠道，让每一个就业岗位成为孵化和培育人力资本的载体，让产业链成为涵养人力资本的载体，让科技创新成为激发和延伸人力资本的助力。
6.更好地发挥经济体制改革牵引作用，激发全社会发展动力活力
社会主义市场经济体制是中国特色社会主义的重大理论和实践创新。党的十八大以来，中国坚持全面深化改革，充分发挥经济体制改革的牵引作用，不断完善社会主义市场经济体制，以经济高质量发展推动各项事业高质量发展。党的二十届三中全会《决定》把构建高水平社会主义市场经济体制摆在突出位置，对经济体制改革重点领域和关键环节作出部署。习近平总书记强调，深化经济体制改革仍是进一步全面深化改革的重点，主要任务是完善有利于推动高质量发展的体制机制，塑造发展新动能新优势，坚持和落实“两个毫不动摇”，构建全国统一大市场，完善市场经济基础制度。当前，推动高质量发展还存在卡点瓶颈，推进中国式现代化的新征程上还有不少硬骨头要啃，还有不少难题要破，更加需要进一步全面深化改革、扩大更高水平开放，不断破解深层次矛盾和问题，更加需要加快构建高水平社会主义市场经济体制，增强高质量发展动力。
“十五五”时期，要坚持和完善社会主义基本经济制度，更好地发挥经济体制改革牵引作用，充分激发各类经营主体活力，加快完善要素市场化配置体制机制，完善宏观经济治理体系，是确保高质量发展行稳致远、提升宏观经济治理效能的关键抓手。其中，加快建设全国统一大市场，是应对新一轮科技革命和产业变革、应对未来全球复杂严峻形势、积极融入国际大循环的前瞻性战略；深化劳动力要素市场化改革，是提升人力资源对高质量发展的关键支撑力；深化科技体制改革，构建支持全面创新体制机制是推进中国式现代化的内生动力；深化数据要素市场化配置改革是夯实培育发展新质生产力坚实基础；进一步深化财税体制改革，建立健全中国式现代化财政制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。
7.扩大高水平对外开放，构建对外开放新格局
习近平总书记深刻指出，对外开放是我国的基本国策，任何时候都不能动摇。高水平对外开放是加快推进中国式现代化的重要动力，也是加快推进中国式现代化的必然选择。改革开放极大地推动了中国经济发展，也深刻地影响了中国和世界的发展进程。当前中国经济已深度融入世界经济，中国既是全球化的参与者、受益者，也是贡献者、推动者。巩固和增强经济回升向好态势，必须坚持扩大高水平对外开放。
高水平对外开放是加快推进中国式现代化的必然选择。党的二十大报告强调，要加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，而高水平对外开放是其中的重要内容。党的二十届三中全会明确提出，要“稳步扩大制度型开放”。推动高质量发展需要通过高水平对外开放，引进先进技术和管理经验，积极参与国际合作与竞争，提升产业链供应链安全和现代化水平，增强经济发展的内生动力和活力。新时期，面对世界之变、时代之变、历史之变，要通过高水平开放促进深层次改革、推动高质量发展，从而在激烈的国际竞争中赢得主动、优势和未来。
“十五五”时期，全球规则竞争日益激烈、全球经济增长压力与逆全球化交织、中国式现代化持续推进等新形势对中国完善高水平对外开放体制机制，推进高水平对外开放提出更高要求。要稳步扩大制度型开放，维护多边贸易体制，拓展国际循环，以开放促改革促发展，积极扩大自主开放，推动贸易创新发展，拓展双向投资合作空间，高质量共建“一带一路”。其中，通过建设更高水平自贸试验区，在更广领域、更深层次推进改革创新，打造制度型开放新高地，并通过发展服务贸易、数字贸易，推进中国品牌出海和海外仓建设，迈向更深层次的全球化，扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面。
8.强化规划治理，保障规划实施
一本好的规划，编制科学合理固然重要，但还要依靠一套高效的治理体系实施规划，才能将宏伟蓝图转化为生动实践，正所谓“三分编制、七分实施”。为此，还需要强调以下五个方面。一是健全国家经济社会发展规划制度体系，贯通实施好统一规划体系，更好支撑高质量发展。二是推动统一大市场建设，规范政府企业行为，畅通国际国内大循环。三是优化重大生产力布局，推动国家产业发展和产业治理双重转型。四是结合要素禀赋实现新旧动能转换，各地因地制宜构建现代化产业体系。五是优化资源、能源和碳排放等指标分配，确保重大项目落地的要素支撑。
（作者为中国宏观经济研究院副研究员）
