中国长期在城镇居住生活但未落户的群众超过2.5亿人，持居住证的未落户常住人口与户籍人口同等享有当地的基本公共服务。
近日，国务院印发了《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（下称《实施意见》），提出由常住地提供基本公共服务，逐步消除基本公共服务与户籍挂钩因素，促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务。
这是国家层面首份围绕常住地提供基本公共服务出台的专门文件，是中国公共服务供给的一次重大改革，引起了社会各界广泛关注。
对于实现常住地提供基本公共服务，《实施意见》提出了六个方面重点任务，包括加强随迁子女教育保障、扩大公租房保障范围、健全就业地参加职工社会保险制度、加强常住地基本医疗保障、强化就业基本公共服务、完善兜底性基本公共服务。
“应该说，这份文件具有一定标志性的意义。”5月26日，国家发展改革委副主任郑备在国务院政策例行吹风会上介绍该《实施意见》时表示，中国长期在城镇居住生活但未落户的群众超过2.5亿人，其中，进城农民工及随迁家属有1.7亿人。“推行常住地提供基本公共服务，让新市民在稳定就业居住的城市，获得随迁子女教育、住房保障、就业社保、医疗卫生等方面的基本服务，是推进农业转移人口市民化的一项迫切任务，是广大新市民最关心、最直接、最现实的利益诉求。”
清华大学城市治理与可持续发展研究院副研究员李栋表示，此次《实施意见》的发布是公共服务由“依赖户籍”向“常住地提供”的转变，标志着国家区域和空间治理逻辑从“身份管控”向“契约服务”的底层转变。
打破限制，外地户籍可享教育、住房等同城服务
长期以来，教育、住房、社保医疗等核心公共服务与户籍深度绑定，导致众多为城市建设发展作出贡献的外来务工人员、新市民，受户籍壁垒限制，无法平等享受流入地公共服务。
这种服务与居住身份脱节的现状，催生了留守儿童、留守老人、家庭分居等一系列社会民生问题。
随迁子女教育问题最受流动人口家庭牵挂，此次《实施意见》将加强随迁子女教育保障放在了重点任务中的首位，提出学龄人口流入多的城市政府做好存量学位资源挖潜和整合利用，按需新增学位，巩固提升义务教育阶段随迁子女就读公办学位比例。
对暂时无法保障义务教育阶段公办学位的随迁子女，常住地政府切实落实购买学位责任，减轻随迁子女家庭的教育支出负担。随迁子女在义务教育阶段因常住地变化或父母工作调动等需要转学的，常住地政府按规定予以保障。
在5月26日的政策例行吹风会上，教育部基础教育司负责人游森表示，下一步，教育部将落实由常住地提供基本公共教育服务。一方面，建立基本公共教育服务与常住人口挂钩机制，推动强化人口流入地政府责任。另一方面，加快推进基础教育扩优提质。
教育之外，住房也是另一项重大民生问题，《实施意见》指出，扩大公租房保障范围，推动更多城市将稳定就业居住的未落户常住人口家庭纳入公租房保障范围，按照就业居住年限、住房困难程度确定保障对象，稳步推进灵活就业人员参加住房公积金制度等举措。
为落实任务，住房和城乡建设部住房保障司司长徐亮表示，下一步住房城乡建设部将细化政策举措，指导各地优化公租房政策，制定完善未落户常住人口家庭申请准入条件，明确就业、居住年限要求，住房、收入困难标准。
社保方面，《实施意见》指出，全面取消在就业地参加职工社会保险的户籍限制，大力推进全民参保计划，引导支持各类劳动者在就业地参加职工社会保险。
同时，健全农民工、灵活就业人员、新就业形态人员参加社会保险制度，完善社保关系转移接续政策，研究促进灵活就业人员参加职工基本养老保险的政策措施，将新就业形态人员职业伤害保障试点范围扩大到更多地方和平台企业。持续推进工程建设领域农民工按项目参加工伤保险。完善企业职工基本养老保险全国统筹，稳妥推进基本医疗保险省级统筹，巩固工伤保险、失业保险省级统筹成效。
医疗方面，《实施意见》提出，加强常住地基本医疗保障，加力落实持居住证参加城乡居民基本医疗保险政策，加强异地就医直接结算管理服务等举措。
对此，国家医保局规划财务和法规司司长蒋成嘉表示，下一步，将按照《实施意见》部署，进一步扩大异地就医直接结算险种范围，进一步推动实现职工医保个人账户跨省共济，推动实现更多高频服务事项“异地可办、就近能办”。
就业方面，《实施意见》指出，强化就业基本公共服务，对符合条件的城镇常住人口，依申请认定为就业困难的人员，按规定落实就业援助政策，支持农民工参与技能人才评价等举措。
《实施意见》还指出，完善兜底性基本公共服务，提出逐步将未落户常住人口纳入常住地儿童关爱、养老助老、社会救助、扶残助残等基本公共服务范围。
直面落地挑战 ，多项保障助力改革推进
《实施意见》明确了各项公共服务“随人走”改革的具体任务，但这项面向数亿群众的改革，在落地过程中必然面临诸多挑战。《财经》注意到，此次文件也配套出台了多项支撑保障措施。
当更多常住人口都同样享受城市的教育、养老等公共资源时，短时间内必然导致流入地在教育等方面的公共服务压力陡增、供需严重失衡。
对此，《实施意见》提出了优化公共服务设施空间布局的保障举措，提出开展常住人口总量、结构、流动趋势和公共服务需求预测，按常住人口和服务半径完善公共服务设施空间布局，优化建设运行资金分配、人力资源配置，加强人口流入城市和县城的公共服务能力。
建立健全基础教育各学段学龄人口变化和教育资源需求监测预警制度，根据学龄人口“洪峰”推移灵活设置各学段学位。
加强人口流入地医院病房改造提升，改善群众就医条件。开展人口流入地社区嵌入式服务设施建设和运营管理，就近为随迁老人、儿童、残疾人提供照料看护服务。
在业内专家看来，这样做把公共服务设施布局从 “按户籍静态配” 改成“按常住人口动态适配”，能够避免政策一落地就挤兑、空转。
同时，大城市学位、公租房等公共资源有限，短时间实现全部流动人口的公共服务完全平等供给并不现实。
对此，《实施意见》提出规范基本公共服务梯度供给，对供需矛盾突出的基本公共服务，各地可通过积分制等方式，在一定时期内采取以就业、居住等时间因素为主要条件的梯度供给办法。
这种做法也意味着政策不会搞 “一刀切”，而是用居住、就业年限、社保年限等条件积分排序，逐步扩围、降低门槛。
此外，推行 “常住即服务” 后，流入地的财政压力必然加大。对此，《实施意见》提出，加强财政转移支付保障。根据基本公共服务覆盖常住人口进度，完善相关转移支付考虑常住人口因素进行分配的做法。对符合条件的基本公共服务领域共同财政事权转移支付项目，探索根据保障标准、常住人口规模、支出责任分担比例等因素进行分配。鼓励省级财政转移支付加强对人口流入地的财力支持。
针对城市用地紧张、存量空间利用不足问题，《实施意见》提出优化城镇建设用地配置。建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，增加人口流入地民生建设用地指标，优先保障学校、医疗卫生机构、保障性住房等建设需要。人口流入地政府依据国土空间规划、城市更新规划，优化用地结构和空间布局安排，推动土地混合开发利用、用途合理转换，为盘活存量闲置房屋和低效用地提供紧缺基本公共服务。
郑备表示，这些支撑保障举措表明《实施意见》充分考虑了常住地提供基本公共服务带来的增量成本，落实落细“人、钱、地、设施”挂钩政策，让人口流入地政府接得住、担得起、办得好。
北京大学社会学系教授陆杰华还指出，由常住地提供基本公共服务还面临部分地区在公共服务理念上存在滞后性的问题。长期以来，很多城市只聚焦于人口流入所带来的短期经济效益，将流动人口单纯视作推动经济增长的工具，而忽视了其作为社会成员应享有的公共服务权益。从根源上讲，这是由于地方政府在政绩考核导向下，过于侧重 GDP 等经济指标的增长，对公共服务的长期价值和社会公平性的认识明显不足。因此，常住地提供基本公共服务制度的落实还需要各地各城市树立起正确的政绩观。
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